积极推进殡葬制度改革、深入实施生态立县战略

　　殡葬改革是指革除一切以迷信的、铺张浪费的方式处理死者遗体和办理丧事的习俗，代之以科学、俭朴的殡葬方法和哀悼形式的一项社会风俗改造工作。它是党和国家一贯倡导的社会改革，是我国社会主义精神文明建设的一个重要方面。五峰作为土葬区，近年来在县委、县政府的高度重视和相关职能部门的积极推进下，殡葬改革工作取得了一定的成效。但由于种种原因，我县的殡葬改革工作步履艰难，严重滞后，与县委、县政府提出的“生态立县”战略的要求极不适应。如何突破困境, 进一步加强和完善殡葬改革工作已成为五峰当前及今后一个较长时期内亟待解决的一个重要问题。

　　一、五峰殡葬管理的基本现状

　　五峰土家族自治县地处鄂西南山区，为典型的老、少、边、山、穷地区，全县国土面积2372平方公里，辖5镇3乡、108个村(居)民委员会，总人口20.3万人，其中城市人口2.56万人，农村人口17.74万人，土家族约占总人口的84.8%。根据《宜昌市殡葬管理实施细则》规定，五峰全境皆为土葬区。

　　(一)政策法规方面

　　2004年，县政府出台了《五峰土家族自治县殡葬管理办法》，但该《办法》是依据1994年11月8日发布的《湖北省殡葬管理实施办法》制定，2006年6月17日省政府修订出台的《湖北省殡葬管理办法》明确规定“1994年11月8日发布的《湖北省殡葬管理实施办法》同时废止”，随后《五峰土家族自治县殡葬管理办法》也已作废止处理。目前，五峰殡葬管理政策法规尚属于空白。

　　(二)机构设置方面

　　1、县级殡葬管理机构设置及工作运行情况。1998年成立了“五峰土家族自治县殡葬管理所”，为县民政局二级事业单位，核定编制2名，承担全县殡葬管理工作，但目前实际有编无人。下辖县殡仪馆和一处公墓，主要为城镇居民和机关、企(事)业单位提供殡葬服务，位于五峰镇宝塔坡，占地30亩，年均安葬遗体约28具，现已安葬遗体约500具。目前殡仪馆和公墓年久失修，配套设施建设严重滞后，殡葬服务条件和服务功能已不能满足丧户的需求。同时其殡葬管理职能由县民政局机关社会事务股代行，管理事务由县民政局机关抽调的两名工作人员承担，工作力度不大，效益不够明显。

　　2、乡镇殡葬改革和管理工作现状。长期以来由于种种原因，以致全县乡镇以下均未建立公益性公墓，不少地方乱埋乱葬现象严重。

　　(三)人口死亡率和土葬占地情况

　　根据调查，全县60岁以上老年人约为3.7万人，占全县总人口的18%以上。全县人口死亡率为6.54‰，每年死亡人口约1300多人，按每座墓穴占地4平方米计算，每年土葬占地约为5300平方米(8亩)。

　　(四)群众认知和殡葬消费情况

　　为弄清全县殡葬风俗、群众认知和消费情况，我们随机发放了近300张调查问卷，实际收回241张，其中男性153人，占63.49%，女性88人，占36.51%;农村人口198人，占82.16%，城镇人口43人，占17.84%;18岁以下的未成年人38张，占15.77%，19-59岁的成年人146张，占60.58%，60岁以上的老年人57张，占23.65%。调查结果方面，在问到“你对我县殡葬习俗是否了解”时，选“了解”的88人，占36.51%，选“了解一点”的147人，占61%，选“不了解”的6人，占2.5%;问到“你是否认同入土为安、风水宝地等观念”时，选“是”的153人，占63.5%，选“否”的88人，占36.5%;问到“就你所知，一次殡葬仪式的花销大概是多少人民币”时，选“5000元以下”的3人，占1.24%，选“5000-10000元”的24人，占10%，选“10000-20000元”的187人，占77.59%，选“20000元以上”的27人，占11.2%;问到“你认为目前的殡葬花费是否能够承受”时，选“能承受”的30人，占12.45%，选“不能承受”的211人，占87.55%;问到“你是否清楚殡葬改革的重要意义和主要内容”时，选“清楚”的仅2人，占0.08%，选“知道一点”的58人，占24.06%，选“不清楚”的181人，占75.1%;问到“你是否支持殡葬改革”时，选“支持”的145人，占60.17%，选“不支持”的31人，占12.86%，选“中立”的65人，占26.97%。 　　上述调查结果表明，我县人民群众特别是在广大农村，受传统思想文化、封建迷信等因素影响，千百年来遗留的丧葬习俗仍然根深蒂固，丧葬消费过高和殡葬改革法规政策宣传不够等问题仍然比较突出。

　　二、五峰殡葬管理存在的主要问题

　　目前我县殡葬改革工作形势严峻、问题较多，主要表现在：

　　1、思想认识不到位。一是领导干部对殡葬改革工作的重要性、必要性和紧迫性认识不足，没有将殡葬改革真正作为贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的一项重要内容摆上重要议事日程;二是殡葬改革相关职能部门认识不够到位，工作热情不高，主动性不强，对殡葬改革中存在的问题缺乏深入调查研究，缺乏对解决问题办法的探索;三是部分部门和村(居)基层组织对自己的职工和村(居)民丧事大操大办、搞封建迷信活动不闻不问，不加制止，甚至帮助推脱责任。

　　2、运行机制不够顺畅。一是制度建设不完善。我县出台的《五峰土家族自治县殡葬管理办法》已经废止，又未出台新的殡葬管理政策法规，致使殡葬主管部门在行政执法中缺乏符合县情的具体法规依据。二是经费投入不足。由于地方财政对殡葬事业无经费预算安排，以致很多工作无法开展。三是相关部门职能不清。殡葬改革涉及民政、国土、工商、公安、卫生、林业、水利、环保等众多部门，政出多门、管理职能不清，对殡葬改革工作没有形成合力。四是执法管理力量薄弱。虽然我县已设立殡葬管理所，但目前有编无人，也无工作经费，以致殡葬管理工作基本处于应付状态。五是丧葬用品市场管理无序。集市摊点、大街小巷经营，并且价格混乱。

　　3、宣传力度不足。目前我县对殡葬法规、殡葬改革重要性和必要性缺乏长效的、系统的宣传，致使相关政策法规知晓面很窄，新的丧葬观念还没有深入人心。

　　4、公墓建设严重滞后，乱埋乱葬现象十分严重。目前我县仅在五峰镇宝塔坡有一个公益性公墓，并且主要是为城镇居民和机关、企(事)业单位提供殡葬服务。除渔洋关集镇有指定集中安葬墓地外，其余乡镇和村(社区)均无公墓或指定集中安葬地，致使乱埋乱葬现象泛滥，且很多坟地设在了基本粮田之中，加剧了“死人与活人争地”的矛盾，严重影响我县生态环境和经济发展。

　　5、大操大办之风屡禁不止。近年来，县委、县政府、县纪委先后发出了《县委办公室县政府办公室关于治理大操大办风气的通知》、《关于加强治理大操大办风气工作的紧急通知》等一系列通知文件，各级党员干部丧事大操大办现象基本得到了遏制，但对广大群众缺乏强有力地监管手段，特别是在农村，看风水、选坟地、搭灵棚、出大殡、烧香化纸、收送挽幛、大摆酒席等迷信和铺张浪费现象严重，丧事越办越奢侈，坟墓越建越豪华，讲排场比阔气之风蔓延，一般要花去至少近万元，个别高达数万元。

　　三、产生问题的原因分析

　　出现上述问题的主要原因为：

　　1、传统观念根深蒂固。传统的“孝道”思想对群众的丧葬行为产生了很大影响，“入土为安”的观念在人们的意识中根深蒂固，修坟立碑作为悼念先人的载体和凭证，是千百年来老百姓的一贯做法，孝道主张的“厚葬”已经形成一种习俗，在短时间内难以改变。

　　2、封建迷信思想作祟。由于受世代相传迷信思想的影响，人们普遍相信“灵魂不灭”，认为选择“风水宝地”可保全或保佑子孙荣华富贵，生者乞求死者亡灵庇护，所以即使有人不堪丧事重、苦、累，也无力或不敢去改变。

　　3、攀比思想严重。受传统的儒家思想和等级观念影响，群众很在乎“生贵死荣”，在丧葬过程中，互相攀比，讲排场，摆阔气，别人是怎么办的自己也要怎么办，甚至有许多人把办丧事当成了炫耀财富、权力、地位、家庭势力和社会关系的机遇，“无论死前孝不孝，死后都要闹一闹”。

　　4、思想认识偏差。一方面由于政府对殡葬改革工作宣传不足，另一方面群众对殡葬改革的重要性和紧迫性认识存在偏差，导致目前大多数人仍对火化、平地深埋等生态葬法存在抵触思想。

　　5、经济基础薄弱。五峰作为省级重点贫困县，属典型的老、少、边、山、穷地区，经济发展水平较为落后，县级财政极端困难，有限资金主要用于大力发展经济，殡葬改革工作所需的经费难以保障。

　　四、我们的建议

　　针对当前我县殡葬管理面临的主要问题，我们认为在新时期必须切实加大工作力度，采取有效措施，进一步推进殡葬改革，以党和国家殡葬改革法规政策为依据，上下结合、左右联动、标本兼治、综合治理，切实把这一利国利民、造福子孙的好事办好，以推动社会的全面进步。

　　(一)加强法制建设，把殡葬管理纳入依法管理的轨道。按照国务院《殡葬管理条例》和《湖北省殡葬管理办法》、《宜昌市殡葬管理实施细则》相关要求，借鉴外地成功经验，结合我县实际，采取“开门立法”的办法，广泛征求群众意见，尽快出台殡葬管理政策法规，建立健全相关配套制度和措施，进一步明确办理丧事活动应遵守的法律法规和公共管理规定，为依法开展殡葬改革等工作提供法规政策依据，加速我县殡葬改革进入法制化、规范化。

　　(二)加强殡葬管理机构和队伍建设，形成殡葬管理层层有人抓、处处有人管的新局面。

　　1、加强领导。在县、乡(镇)要成立以政府主要领导任组长，民政、监察、公安、城建、环保、国土、林业、农业、水利、工商、财政、人社等部门主要负责人为成员的殡葬改革工作领导小组，建立定期会商制度，对全县和各乡镇殡葬改革的重大问题进行决策，将殡葬改革工作列入文明创建、综合治理和政府目标考核等项目，实行末位问责制。

　　2、健全机构。在民政部门要建立健全殡葬管理所，成立殡葬执法监察大队，落实编制，配备人员和安排必要的工作经费，负责全县殡葬管理以及乱埋乱葬、非法经营墓地、违规搭设灵堂以及违反殡葬改革管理办法的行为进行查处。

　　3、齐抓共管。进一步健全“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的工作机制，在政府的统一领导下，明确公安、工商、国土、卫生、城管、林业、农业等相关部门职责，与民政部门搞好协作配合，进行依法管理，形成齐抓共管的新局面。

　　4、抓好队伍。努力提高殡葬事业单位地位，形成良好的选人用人机制，从政治上、经济上关心殡葬工作人员，加强对殡葬从业人员的培训，为他们创造一个良好的学习氛围，提高他们的服务水平，增强职业道德素养和工作使命感，使之安心本职工作。

　　5、社会参与。加快培育和发展殡葬协会，指导殡葬协会积极发挥协助职能部门谋划殡葬事业发展，行使殡葬业务管理和服务的作用。同时充分发挥红白事理事会一类群众组织自我管理的作用，帮助他们健全组织，建立规章，支持他们开展活动，做好工作，用群众的力量管理殡葬改革。

　　(三)解放思想，提高认识，加强引导，着力做好殡葬改革的宣传工作。

　　1、解放思想、提高认识。全县各地、各部门、全体党员干部，特别是领导干部，要从发展经济，促进当地精神文明建设的高度来切实提高对殡葬改革重要意义的认识，进一步解放思想和统一思想，主动关心和支持殡葬改革工作，做到领导到位，认识到位，措施到位，抓出成效。

　　2、干部带头、加强引导。要认真贯彻落实2013年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》精神，党员干部特别是领导干部，要带头文明节俭办丧事，带头生态安葬和公墓内集中安葬，带头文明低碳祭扫，带头宣传倡导殡葬改革，切实发挥党员干部带头示范作用，为广大人民群众作出表率，逐步形成党员和干部带头、广大群众参与、全社会共同推动的殡葬改革良好局面。

　　3、把握重点、广泛宣传。要充分利用广播、电视、报刊杂志、标语、宣传栏、宣传车等舆论宣传媒体大力宣传《殡葬管理条例》、推行殡葬改革的重要性、破除旧的丧葬习俗和倡导文明节俭办丧事的好处以及殡葬改革过程中出现的正反面典型等等。同时，要落实基层党组织、村(居)委会在殡葬改革中的引领作用，以开设培训班、组织座谈、人户宣传等形式，组织广大人民群众学习有关殡葬改革的政策法规。通过广泛地宣传，逐步使殡葬改革政策法规深入人心，形成人人都关心、支持殡葬改革的大环境，增强人民群众的殡改意识。

　　(四)加大投入，加快殡葬设施建设，着力夯实殡葬改革工作的基础。

　　1、落实业务部门必须的工作经费。要加大对殡葬改革业务部门特别是民政部门的资金补助力度，安排专门的殡改资金和工作经费，建立资金自然增长机制，纳入县级财政预算，让殡葬改革工作有稳定的资金来源，强化殡葬改革工作的后勤保障。

　　2、加快殡葬设施建设。在整合现有资源的基础上，按照“保护生态、方便群众、总量控制、相对集中”的原则，制定完善全县公益性墓地规划。一是迅速启动新县城渔洋关镇殡仪馆和公墓建设项目，加大资金投入，协调国土、规划、林业、环保、城建、税务、财政等部门，减免各项规费，确保早日建成并投入使用。二是改造老县城五峰镇殡仪馆和公墓，加快配套设施建设，提升硬件设施环境和服务水平，切实做到规范化运营。三是积极建造农村公益性公墓。采取争取上级支持、县级配套、村民自筹或鼓励社会资本等方式积极筹措资金，选择荒山、荒坡或不宜耕种的贫瘠地，逐步完成每个乡镇建设一座规模较大的公益性公墓，每个大村或几个相邻小村建设一座规模较小的公益性公墓的目标，改分散安葬为集中安葬，彻底杜绝乱埋乱葬问题。

　　3、进一步研究制定殡葬优惠政策。在我县目前执行的对低保户、五保户等困难家庭减免相关殡葬费用的基础上，进一步扩大优惠对象范围，研究制定更加优惠的政策，减轻群众殡葬负担，为顺利推进殡葬改革，减少工作阻力。如建立激励机制，对自愿火化和到公墓集中安葬的农村散居家庭减免部分殡葬费用或发放补贴;对合法经营丧葬用品的商户减免有关税费;对农村红白理事会等群众自治组织在政策和资金上予以支持;对模范执行殡改政策的单位和个人给予适当的表彰和奖励等等。

　　(五)加强殡葬用品管理，积极创新丧葬模式，加大殡葬执法力度。

　　1、加强殡葬用品管理。由民政部门会同工商、物价等部门对在县域范围制造、运输和销售殡葬祭祀用品的业主，核发殡葬用品经营许可证，对拒不办证的，取消经营资格;明确丧葬用品经营范围，对违反规定销售低俗和超豪华丧葬用品的予以坚决取缔;明确花圈等主要丧葬用品的价格范围，限定最高价格，规范殡葬用品市场，切实保护消费者权益。

　　2、大力强化土葬改革。一是葬式葬法改革。按照《湖北省殡葬管理办法》和《宜昌市殡葬管理实施细则》中“土葬区应建立土葬公墓埋葬遗体，未建土葬公墓的地方，遗体应埋入荒山瘠地;无荒山瘠地的，实行平地深埋，不留坟头”要求，引导广大人民群众实施生态葬法、绿色葬法和环保葬法，选择荒山瘠地安葬，鼓励使用玉米秸秆等制成的可降解环保棺材，平地深埋，不留坟头、不立墓碑，以植树种花、种草绿化等方式作为纪念。二是丧葬习俗改革。重点是破除封建迷信活动和制止大操大办问题，积极引导人民群众节俭、文明办丧事。

　　3、开展乱埋乱葬专项整治活动。鉴于目前我县乱埋乱葬情况的严重程度，建议在全县开展一次乱埋乱葬专项整治活动。采取向公墓迁坟，就地平坟、深埋、绿化覆盖等措施，对沿国(省)道、主要河道两侧，城镇建成(规划)区、风景名胜区、文物保护区、自然保护区、饮用水源保护区、农田保护区(简称“两沿六区”)的乱葬坟墓进行处理，实现“两沿六区”基本无坟化。

　　4、加大殡葬执法力度。一是对全县党员干部及其直系亲属实行严格管理，落实单位责任，实行殡葬管理行政首长(法人代表)负责制，将殡葬改革管理实效与干部管理、单位考核挂钩，对发生违反殡葬管理有关法律、法规的事件及人员，在对当事人进行从重从严处理的同时，追究违规单位和单位负责人的责任。二是实行属地管理，建立以社区(村组)为主、乡镇负责、职能部门配合的属地管理机制，强化源头管理责任，推动遗体安葬向公墓集中，丧事吊唁从简。三是坚持严格执法。对乱埋乱葬、大操大办、大造阴宅等违犯殡改政策的各种案件，采取强制措施，及时有效地依法严肃查处。