关于松滋市农村福利院建设与管理的思考

　　夕阳无限好，人间重晚晴。农村福利院是以农村“五保”老人为主生活养老的福利机构，是构建和谐社会的重要基础性保障，更是体现社会主义优越性的重要窗口。它的建设与管理一直备受社会关注，特别是随着社会养老热潮的到来，它也正在逐步向“养老服务中心”转型。近期，笔者对我市农村福利院建设与管理进行了专题调研和思考。

　　一、基本情况

　　松滋市建有农村福利院16所，开设床位数1200张，现有农村五保对象3209人，其中集中供养对象786人，分散供养对象2423人。基本实现了自愿集中供养条件下的100%集中供养。2 010年以来，我市积极争取“霞光计划”、 “窗口计划”等省级项目建设机遇，充分利用各种资源，积极实施福利院改扩建工程，持续开展提档升级活动，牢牢把握“科学规划、合理布局、重点投入、整体推进”的原则，按照“基础设施标准化、院容院貌田园化、院务管理宾馆化”的总体要求，加快福利院规范化建设，全市农村福利院面貌发生了翻天覆地的可喜变化，建设水平、服务能力和院民的幸福指数显著提升，有2所福利院跻身“省模范福利院”行列，1所被评为省级“三星级”福利院。

　　(一)机构性质有所明确。按照《农村五保供养条例》和《农村五保供养服务机构管理办法》的相关规定，2013年松滋市对全市16所农村福利院统一实施事业单位法人登记，明确其举办单位为所在乡镇人民政府，接受市民政部门业务指导。院长由乡镇民政办主任或民政干事兼任，所需工作人员实行政府购买服务，并签定聘用合同或劳务合同，按照相关规定为其办理养老、医疗、工伤等社会保险。福利院内设服务组、生产组、卫生组、后勤组、安保组及若干个行政管理班。此次登记进一步理顺了乡镇农村福利院管理体制，明确了责任主体，规范了农村福利院管理，让农村福利院历史上“三不像”(不像国有，不像集体，不像民办)的问题从根本上得到解决，也标志着农村福利院规范化管理工作步入了一个崭新阶段。

　　(二)基础建设日新月异。以前的农村福利院基本上都是90年代初期兴建，由于房屋年久失修，有的福利院普遍存在规模小、危旧房多、基础设施差等问题。针对这种情况，我市因地制宜，大刀阔斧，将全市无基地、无房产、无规模、无管理人员的“四无”福利院全部撤销，采取新建或合并，彻底改变过去福利院“零、乱、差”的局面。如危水镇投入10余万元将该镇六泉福利院与中心福利院合并，将原六泉福利院改造为中心福利院生产基地;街河市镇福利院由茶市老院迁入新院，环境优美似花园;王家桥镇福利院投入168万元实施全面改造，硬件设施焕然一新，宽敞明亮，整体呈丁字形格局。特别是近年来各乡镇以提档升级与创建模范福利院活动为契机，不断加大投入，加快基础设施建设，对基础条件较好的福利院进行重点培育，打造了一批具有地方特色的示范窗口福利院。目前，所有农村福利院均有办公室、宿舍、食堂、餐厅、洗浴室、烤火房、娱乐室、室外健身场地，服务功能日臻完善,部分福利院还配有康体室，心理咨询室和临终关怀室及存放骨灰的仙鹤堂。

　　(三)服务管理不断加强。一是以制度健全抓管理。各农村福利院均建立了各项规章制度，包括院长工作责任制、工作人员岗位责任制、院民守则、安全管理制度、生产生活制度、财务管理制度，值班制度、院务公开制度等，做到了岗位有职责，管理有制度，事事有人做，处处有人管。二是以人为本抓管理。各地不断探索，在规范管理的同时，实行人性化管理。如街河市镇农村福利院以家庭式关怀为服务标准，强化了日常管理服务。在管理制度、服务方式等各方面都坚持以院民的意愿为导向，把“以人为本”的服务理念融入与院民的亲情交流中。对院民进行生活安全、保健常识教育，提高自我服务能力，开展了互助互济、五好院民、十佳老人评比活动，培植了亲情，增进了友情，畅快了心情。三是院民自治抓管理。为实现农村福利院的民主管理，各乡镇农村福利院均实行了自治互助的管理模式，成立了院务委员会，对院民进行分工、编组。除管理人员外，推选一批院民和院民亲属参加其中，实行院务公开和民主管理。个别福利院还推出积分制管理，对院民的综合表现，实行量化奖惩打分，既增强制度执行力，又培养院民好习惯，同时还能调动院民积极性，狠抓正面引导，效果甚好。

　　(四)文化建设亮点突出。松滋市农村福利院在抓好老人供养工作的同时 ，还注重抓好“三个文化”建设。一是抓好“特色文化”。本着因地制宜、因人而异、简便宜行、百花齐放的原则，大力推行“一片一模式”、“一院一特色”，形成“墙内开花墙外香”的效应。二是抓好“孝道文化”。孝道文化主要针对管理服务人员，通过学习教育和增进文化修养，达到视老人为己亲、自觉自愿为院民提供优质服务的品德要求。三是抓好“感恩文化”。在福利院建设感恩文化，可以培养一种美好、慷慨、优雅的院民行为与感情，还可以令院民自觉增强责任感与义务感，让院民感念时代的赐予，感谢社会的关爱，珍惜现在的拥有。如街河市镇福利院的文化建设就卓有建树，受到省市领导的一致好评。该院设计了特色鲜明的院微，创编一系列通俗易懂的《院歌》《院民守则》《福利院三句半》等曲目，制定“厚德、文明、感恩、惜福”的院训，制作精致醒目的防走失携带式院民信息卡，打造了展示院民风采的文化墙，开展了各种喜闻乐见、寓教于乐的院民文化活动，以和谐文化建设软实力提升了院民素质和福利院集中供养率。

　　(五)院办经济大力发展。为使院民的餐桌更丰足，让“闲得慌，想干事”的院民有所为，全市各农村福利院都主动依托场地、资源、人员优势，因地制宜地滚动发展院办经济，开展蔬菜、瓜果、粮油种植业和鸡、猪、羊、兔、鱼等养殖业项目，大力增强自我造血功能。如卸甲坪土家族乡福利院大力发展养猪业，自给有余，还能为院创收;街河市镇福利院建塑料大棚，搞田上一丘田，既能育苗，又能种反季节蔬菜，还能温室生菌子，年创收高达十二万元;还有的福利院院内瓜果飘香，菜地里有五谷杂粮。目前，全市农村福利院基本达到自给自足，有一定院办经济收入，并将创收资金用于改善院民生活，增添衣被，保障福利院日常运转中。

　　二、存在问题

　　当前，我市农村福利院建设与管理取得了一定的进展,服务水平有了一定的提高，但也存在一些亟待解决的问题。

　　(一)资金先天不足，是制约我市农村福利院进一步发展的根本性瓶颈问题。一是农村福利院运行经费紧张。虽然去年对福利院实施了事业单位法人登记，但其经费问题并未从根本上得到解决，按照《农村五保供养条例》规定，乡镇人民政府是农村福利院管理的主体，市民政局是农村福利院的业务主管部门，继税费改革之后，又实行了乡财市管，乡镇当前在资金的支配使用上受到限制，加之资金紧缺，乡镇很难把福利院的建设、发展纳入地方财政预算。而民政作为业务主管部门也只能管五保供养人头经费，对于福利院日常运转无专项经费来源。由于福利院日常运转所需的水电费、燃料费、办公费等，市乡财政没有列入预算，当前基本靠院办经济收益进行支撑，履步维艰。二是建设或修缮资金缺口较大。为改善院民居住、生活条件，部分乡镇积极争取建设资金新建或修缮宿舍楼，但由于福利院财力有限，差额资金至今无法清还。目前，凡是启动改扩建的福利院都在一定程度上负债运行。三是工作人员工资偏低且无保障。我市工作人员90人，工作人员与五保对象比例为1：12，工作人员工资财政预算为月平800元，按目前松滋市最低消费水平，远远不够，这极大地影响了工作人员的服务热情，也增大了服务人员队伍素质建设的难度，部分福利院出现了空岗人难聘的问题。四是院办经济发展受限。土地和山林对于农村福利院尤为重要，为缓解福利院经费紧张局面，各乡镇农村福利院也试图发展院办经济，但由于缺少土地和山林，部分农村福利院难以开展养殖和种植，有的福利院甚至连种菜也靠租赁，大部分福利院仅靠养猪来改善一下生活，缺乏发展后劲。

　　(二)发展后天失衡，是制约农村福利院同步发展的全局性矛盾。一是入住率高低不平衡。表现为有的农村福利院由于建设管理卓见成效、有口皆碑、环境优雅、院风文明出现了排队入住、床位紧张的现象;而有的福利院由于乡镇领导重视不够，后天管理不善，条件较差，造成资源浪费，入住率偏低，床位出现空余。二是硬件档次参差不齐。凡是当地政府领导重视、舍得投入的乡镇福利院在硬件档次上均高于其他福利院，有的乡镇福利院已发展到医养护设施配套，有序开展有偿代养服务，而有的福利院还只停留在生活基本设施配套，单一供养五保老人服务上。三是服务质量的不平衡。有的福利院早已进入精细化管理行列，有的福利院还沿袭陋习管理粗放;有的已开始实施心理健康护理，有的还停留在常见病的预防中;有的人气旺盛，活动丰富，一派歌舞升平、其乐融融的景象，有的三三两两，活动单一，冷冷清清;有的讲究配餐营养科学，老人的生活天天像过年，有的福利院粗茶淡饭，饮食单调。

　　(三)队伍素质不高，是制约农村福利院管理服务水平提升的根本性障碍。一是管理人员数量和综合素质不高。全市农村各福利院的管理人员1至2人，其院长主要是面向社会选聘，大多数是基层退休的村干部，文化水平偏低，眼界有限，综合素质不高，影响管理水平的提高。二是服务人员专业水平不高。护理员、保育员等一线岗位均为编外人员。目前在岗的编外人员主要来自农村、外地打工者和下岗失业人员，存在年龄偏大、文化层次低、护理水平不高等问题，加上岗前培训还不到位，且人员流动性大，服务队伍的整体综合素质偏低，无法提供高质量的服务，管理难度也较大。此外，由于福利院一线工作内容特殊，干的都是苦活、脏活、累活，工资报酬低下、职业风险大、存在社会歧视等原因，无法招聘到高素质的人员，更无法留住优秀人才，导致一线护理骨干极为缺乏，技术力量薄弱。

　　(四)社会福利事业意识淡薄，是制约全社会参与办福利事业的思想性根源。一是公众福利事业意识淡漠。由于公众对福利事业的认识比较滞后，而且基层政府部门对福利事业的宣传和引导也不到位，大多数人都认为福利事业是政府应承担的责任，很少有企事业单位给予福利院捐赠或资助，更少有专业的志愿者和社会工作者来福利院协助和指导工作。二是福利事业对象观念落后。传统思想使相当一部分老人传统养老观念还未根本转变，家庭观念较强，习惯于既定的生活方式和熟悉的居住环境。从而出现农村集中供养率偏低，入住的多为高龄病残者，某些时候成了行动不便、无人养老的无奈选择。三是受地域经济条件、宗族救济观念制约、家族财富血缘内消化历史因素和中庸之道其他社会因素影响，导致富者藏富，不愿参与社会福利事业，从而无法从社会化角度引领全市农村福利事业的发展。

　　三、对策与建议

　　随着农村城市化进程的加快，老龄化程度的加剧，迫使我们未雨绸缪，及早谋划我市农村福利院的发展思路，积极主动应对银发浪潮的到来。为此，我们建议：

　　(一)增加投入，加大对农村福利院的扶持力度。一是上级政府和部门适当调剂保障支出结构，将福利院管理人员保障提高标准纳入刚性预算。加大对农村福利机构建设的扶持力度，特别是加大对农村福利院建设项目资金的投入力度，进一步改进农村福利院的硬件设施和人居环境，以适应福利院新时期转型需要。二是各乡镇人民政府作为农村福利院管理的主体，要切实履行管理主体职责，要加大工作力度，把农村福利院作为本地“窗口”建设，特别是党委、政府领导要多到福利院去走一走，看一看，加强督促检查指导，解决福利院在发展中遇到的难题。建议市、乡两级政府将福利院公益性服务人员和供养对象按l：10的比例确定人员，按照“以钱养事”原则给予服务经费。并按照《劳动合同法》理顺农村福利院管理服务人员与用人单位之间的劳动关系。三是发动社会各界献爱心，争取社会各界及人民群众的关心支持，充分利用“九九重阳节”或年关春节动员社会力量为福利院的建设慷慨解囊。四是鼓励民营资本参与投资农村福利院建设，帮助解决建设和发展后续资金缺口。五是科学扶持发展院办经济，以副补院，进一步增强福利院的自我发展能力。

　　(二)整合资源，推动农村福利院健康发展。做好农村福利院工作，除了地方政府“唱主角”，还需其他各界“唱配角”，民政部门要加强业务指导，财政部门要确保供养经费到位，卫生部门要对院民吃药就医提供优惠和便利，电力、电信、广电部门要在电费、电话费、有线电视收视费上执行优惠价格或实行减免，工商、税务、城建、国土等部门要对福利院的建设及院办经济收入在收取税费时应执行政策规定的下限或予以免除。同时，要抓住新农村建设、社会化养老事业发展契机，把福利院当作一个载体和平台进行规划、整合、建设，力促共建发展。此外，还可以动员市乡有关部门对口帮扶条件较差的农村福利院，支持农村福利事业，实现发展均衡。

　　(三)与时俱进，创新农村福利院经营理念。推进农村福利院向“养老服务中心”转型，突破以单一供养五保老人以“养”为主的传统模式，引进“医疗、康复”的理念，建立供养、收养、代养和日间照料中心社会养老相结合，集医疗、保健、康复、休闲、娱乐、劳动于一体的社会养老新模式。全面借助福利院平台，建立农村养老服务点。根据老年人的生活自理能力和护理等级，科学地实施分区管理、分级护理，严格按照标准化流程为本区域所有需要供养，需要照料的社会老人提供舒适、周到的服务，把提高老年人的生活质量、生命质量作为福利院的工作目标，真正体现老人的需求就是福利院的追求这一宗旨。

　　(四)打造队伍，提升农村福利院管理服务水平。一是要解决农村福利院有事业单位性质而无人员编制的尴尬问题。建议上级政府和部门要让农村福利院事业单位性质“有名有份”，象对待学校一样对待福利院。要按服务人员与院民1：10的比例分年逐步配备一定人员编制，特别是要优先配备常务副院长和特殊专业技术人才编制，以留住人才。二是提高管理水平。通过制度的创新、完善和落实，严格按照科学的质量管理体系工作流程，做到责任细化、杜绝差错，以管理抓效益，以服务树形象，以自身高效管理和优质服务改变社会整体观念和看法。三是加强队伍引导教育。树立“一切为了老人”的服务宗旨，坚持“奉若父母、视如亲生”的服务理念。极力打造出一支团结协作、积极进取、爱岗敬业的高素质专业化服务队伍。四是提升队伍能力素养。有计划地开展从业人员业务技术培训，借鉴和参考大中城市及发达地区的先进理念、管理经验。可以通过外派管理人员到省内及周边发达地区的多家福利机构参观学习、跟班实习，外送业务骨干参加上级的各种相关业务培训，鼓励干部、职工通过各类业务技能考试等形式，不断提升队伍的能力素养。

　　(五)强化宣传，争取政府和社会对农村福利院的支持。一是多方协作。发动和借助广播、电视、报纸、网络等各种媒体大力宣传福利事业，激发全民共同来参与福利事业、关注弱势群体。二是争取支持。根据福利机构的特殊性，争取政府及相关部门采取有效措施，在政策上给予倾斜。三是有效协调。积极与各级相关部门协调、沟通、交流，多方筹措，引导社会资源投向福利事业，鼓励单位、团体和个人支持福利事业发展。学校、共青团组织积极倡导志愿者活动。四是紧密结合。要与新农村建设、和谐社会建设相结合，在全市上下深入开展老有所养福利工作的宣传教育活动，使社会各界对其重要性和必要性有充分的认识并形成共识，进一步提升为老服务福利事业的社会荣誉感和责任感，努力营造社会关心支持、个人积极参与的良好氛围。

　　莫道桑榆晚，为霞尚满天。在保障五保老人集中供养水平，加快社会化养老进程的今天，农村福利院身兼重担，面临挑战，我们只有不断推进农村福利院的建设与管理，才能创造更美好的明天。