荆州市养老服务体系建设现状及思考

　　我市于1996年进入老龄社会，以家庭养老为主的传统养老格局正在发生新的变化，截止2012年底，全市60周岁以上的老年人口达到97万人，占总人口的14.7%，80岁以上的高龄老人约10.8万人，失能半失能老人达15万人，城乡空巢家庭接近40%。预计到2015年，全市老年人口将突破100万。如何建立既满足老年群体服务需求，又与我市经济社会发展相协调的养老服务体系，是摆在我们面前亟待解决的难题。近期，我们通过实地走访养老服务机构，听取养老服务工作情况介绍、召开座谈会等形式，就我市养老服务体系建设进行了深入的调研。

　　一、我市养老服务体系建设基本情况

　　近年来，我市养老服务体系建设，在市政府高度重视，省民政厅大力支持，县市区探索推进，乡镇(街道)及社区努力创新实践下，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系已经初具雏形。

　　(一)养老服务体系框架初步建立。一是养老服务机构快速发展。全市各类养老机构已达160家。养老总床位1.93万张，其中，公办机构10家，床位2447张;民办机构27家，床位2499张;农村福利院123家，床位13930张。居家养老服务照料床位387张。每千名老人拥有床位约20张。养老机构为住养老人提供生活照料、康复护理、紧急救援等服务，缓解了家庭养老的压力。二是社区居家养老服务取得进展。全市城乡已建和在建的社区养老服务中心达到82个，其中城市街道(社区)居家养老服务中心(站)54个，农村老年人互助照料活动中心28个。沙市区将社区养老服务建设纳入重点规划，全区建立了以“居家养老、社区照料、义工援助、邻里互助、亲情慰藉、协会维权”的“六位一体”养老服务模式，经验多次在全省推广。三是政府购买服务机制初步形成。积极探索设置养老护理员公益性岗位152名，这些护理员除负责在机构和社区养老中心为老人服务外，还上门照顾孤寡老人，开展由政府买单的养老服务。

　　(二)养老服务法规建设不断推进。2008年，市政府出台了《关于切实做好老年人优待服务工作的通知》，老年人在公交、公厕、公园、旅游等方面实行优惠，目前已为全市10多万老年人办理了老年优待证。2010年，为推进养老服务社会化进程，市政府出台了《关于推进城镇养老服务社会化实施意见》，明确了养老服务补助对象，养老机构补助标准及资金来源等一系列扶持政策。近两年我们从福彩公益金中投入社会福利机构的补助资金达到100多万元。2012年，市委市政府又出台了《关于进一步加强老龄工作的实施意见》，意见从提升老年人福利水平、加快基本养老服务机构建设、大力发展居家养老服务、优先发展社会养老服务等方面提出要求。

　　(三)养老服务多元化格局日趋形成。近3年来，我们多渠道筹措资金，形成了项目、彩票公益金和社会投入相结合的多元化投入机制。一是争取项目建设。全市在建和完工的养老项目共14个，其中公办福利机构项目8个，基本养老试点项目6个，总投资约1.96亿元，新增床位1944张。二是加大农村福利院设施改扩建。全市农村福利院改扩建项目24个，总投资4601.5万元，新增床位692张。三是通过社会参与、民办公助等政策扶持，全市民办福利机构投入资金累计3800多万元，从2010年的12家增加到目前的27家。

　　(四)养老服务惠及范围逐步扩大。由“三无”和“五保”老人拓展到全社会所有老人。一是对于“三无”和“五保”老人，各地采取集中供养和分散供养相结合的方式，保障基本生活，为他们提供无偿服务，供养资金纳入财政预算。全市城镇“三无”人员 4092人，集中供养1084人。生活标准不低于市低保标准的1.5倍;农村“五保”对象20164人，集中供养9845 人。集中供养每人2100元/年，分散供养每人1600元/年，。“三无”人员和“五保”对象在自愿条件下集中供养率达到100%。二是落实高龄老年人优待政策。今年市委、市政府将“实施85岁以上老年人高龄补贴”纳入2013年市政府为民办十件实事之一。要求各县市区对85周岁以上老年人按每人每月30元以上的标准，90周岁以上老年人按每人每月50元的标准实施生活补贴，同时将100周岁以上老人的长寿津贴标准提高到300元每月，列入财政预算。三是对低收入老人，将其作为服务保障的重点，为他们接受居家或机构养老提供低偿或无偿服务。四是对于有需求的老人，各地通过建设一批档次较高的养老机构，开展了代养服务。

　　二、养老服务体系建设中存在的问题

　　我市养老服务体系建设虽然取得一定成绩，但仍然存在在许多亟待解决的问题。

　　(一)养老服务社会化思想认识不到位。我市目前尚未形成切合本市实际的社会养老服务体系规划。相关职能部门对养老服务社会化认识比较模糊，工作不够主动，在管理、指导、政策扶持等方面推进力度不大，社会化程度不高。在养老服务观念上，大部分人还停留在养老问题是国家或民政部门的事情，未形成和接受全社会参与和关心养老服务的新观念。

　　(二)居家养老服务工作进程缓慢。一是养老服务组织不健全。市级和大部分县、市养老服务指导机构没有建立，除沙市区在每个街道设立养老服务中心外，其他地方只开展1个试点，大多数社区居家养老服务照料中心(站)还未筹建。完成省政府在2015年城市社区实现居家养老服务照料中心全覆盖和农村社区履盖50%的工作目标任务艰巨。二是养老服务平台不完善。社区养老服务的重点是为老年人提供生活照料服务，我市大多数社区为老服务只停留在简单的服务层面，在依托居家养老服务实体，吸引社区商家按照准市场方式参与，为老年人提供日托、陪伴、家政、送餐等各种日常生活服务和信息化服务基本没有开展。三是养老服务用房难以保障。目前，我市社区自有用房普遍比较紧张，仅靠社区自身努力，无法提供居家养老服务用房。荆发【2012】4号文件规定，新建住宅小区和旧城连片改造居民区，根据政府规划独立设置社区居民委员会的，建设方必须同时规划建设不低于300平方米的社区工作用房和居民公益性服务设施，无偿提供给社区居民委员会使用;不够设置一个社区居委会的，开发建设单位要按照每100户无偿提供20平方米的标准建设用房或相应资金。但没有明确规定该用房或资金用于社区居家养老服务。在武汉市，已明文规定，新建小区在交付时须配套相应面积的居家养老服务用房。四是志愿者服务队伍不壮大。社区养老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑。从全市建立的志愿者队伍和服务情况来看，实际发挥作用不明显。

　　(三)政策扶持与社会化养老需求不协调。我市目前出台有扶持力度的民办养老服务机构的优惠政策，无法真正吸引和鼓励社会力量投入养老服务行业。从调研情况看，我市社会兴办养老机构的热情很高，但按照培育一批规模较大的养老服务机构或连锁服务机构的要求，依靠本地资本基本无法组织实施。现有扶持补助政策没有落实到位，如荆州区、荆州开发区2010年的床位运营补贴，按市区两级1：1补助规定，市级补助资金到位，区级补助由于多种原因至今没有兑现给民办养老机构。

　　(四)社会养老服务人员队伍严重缺乏。按照全市现有1.93万张床位数与所需服务人员5：1配比，养老服务人员缺口在1000人左右。据2012年统计，全市公办福利机构的社会工作人员仅1200多人，民办养老机构的服务人员也只有1800人，养老服务队伍滞后，严重制约着我市养老事业的健康发展。

　　三、推进养老服务体系建设的对策与建议

　　下一步，我们将根据全省社区居家养老服务推进会议总体要求，着力推动以下工作向前发展。

　　(一)增强认识，从制度上推进养老服务体系建设。一是加强组织领导。建立以分管副市长为组长，民政、财政、国土、住建、规划、消防、卫生等相关部门负责人组成的荆州市养老服务体系建设工作领导小组，加强部门协作，整合社会资源，合力推进社会养老服务体系建设。二是制定荆州市社会养老服务体系建设规划。根据省政府的有关要求和扶持政策，建议尽快制定出台《关于加快推进城乡社区居家养老服务建设的意见》，把城乡社区居家养老服务建设作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容来抓，全面推进城乡社区居家养老服务。建议将社区的居家养老服务用房的提供来源，以文件的形式明文规定。三是加强养老服务队伍建设。鼓励现有养老服务人员参加养老服务相关专业的职业资格培训，提高从业人员的职业道德和业务水平。设置养老服务公益岗位，吸引年轻化、专业化优秀人才进入社会养老队伍。继续开展志愿者助老行动。以“一助一”等方式结对服务，开展贴近老年人实际需求的常态化助老服务行动。继续开展“银龄”互助活动，在老年人之间开展互帮互助。要积极倡导敬老、爱老、养老、助老的良好风尚，鼓励子女切实履行对老年人的经济供养、生活照料、精神慰藉等义务，倡导开展形式多样的亲情关怀活动，使老年人充分感受到家庭的关爱与温暖。

　　(二)加大投入，拓展城乡社区养老服务中心功能。一是要建立“荆州市养老服务和设施建设专项发展基金”用于政府购买服务与养老服务设施建设。要把我市城乡居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套项目规划，逐步提高社区公共服务设施用房配套面积标准;加大城乡养老服务设施的投入，提升养老硬件设施。二是拓展社区居家养老服务中心的功能。在城市社区，养老服务中心应根据自身条件和老年人需求，配有应急服务、老年食堂、生活照料、家政服务、休闲娱乐、文体活动、精神慰藉等服务内容;在孤寡、空巢、高龄老人集中的社区，开设日间托养、医疗护理、康复治疗、配餐送餐等服务项目;在农村社区，以“农村老年人协会”为依托，通过设施改造、功能提升，能够满足农村老人对医疗护理、生活服务、文化教育、休闲健身、日间托管等方面需求。三是加强养老服务信息平台建设。尽快投资兴建覆盖全市城乡的“12349”便民服务信息化平台，通过“12349”服务平台的建设，实现政府、市场、社会三种资源的有效整合。及时将老年人的需求、意见、建议转达给相关政府职能部门，通过服务网络与政府职能部门的互动，形成一个全方位、全覆盖、多功能的服务体系。四是建立长效运行机制。城乡社区居家养老服务中心实行非营利性运作，根据不同对象、不同类别的老人，实行有偿、无偿、低偿的福利化服务。市级财政采取以奖代补形式，县(市、区)、乡镇级财政给予政策扶持，对居家养老服务中心的运行经费予以适当补助。以政府购买服务的方式，积极扶持和引导企事业单位、社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务，为广大老年人提供周到便捷的服务。

　　(三)突破难点，统筹发展好各类养老服务机构。一是继续推进公办养老机构建设，通过探索开展公建民营、经营外包等管理模式，增强机构自身活力，改善机构的服务设施和服务环境。通过向上争取和本地财政倾斜，加大对各地公办养老机构的资金投入力度，完善基础设施和硬件服务功能。通过多种途径提高公办养老机构护理人员的薪酬待遇，留住和招聘护理人才，提高机构养老服务能力。建议理顺荆州市第二社会福利院关系，加快启动市第二福利院建设，充分利用二福土地资源，推进民间资本、社会组织进入社会养老服务行业，发挥其引领示范作用。二是改善乡镇养老机构设施条件，使其成为区域性养老服务中心。制定乡镇福利院改造提升规划，改善、提升乡镇福利院基础设施和服务功能，依托福利院向居家老人提供日间托养、短期寄养、配餐送餐等家政服务。三是鼓励扶持民办养老机构发展，完善和落实各项扶持政策。在土地、规费减免、民办公助财政补贴、税收和市场准入等方面给予扶持，引导和鼓励社会力量兴办养老服务事业，不断满足老年人日益增长的社会化养老服务需求。通过民办公助等政策扶持，广泛吸纳社会力量参与福利服务，推动民办福利机构上档次、上水平。同时要解决好养老服务机构的医疗配套问题。市政府职能部门要加大对社区医疗机构的政策扶持力度，加强对其监督、管理和指导，使其真正服务基层，为社区老人提供便捷、优质服务;在有条件的乡镇(街道)养老服务中心探索养老服务机构与医疗机构合作，建设医护型养老服务机构。要积极支持和帮助养老服务机构解决医保定点问题。到2015年，市级层面建一所省级示范养老福利机构;县级层面要各建有一所综合性社会福利机构。乡镇层面在有条件的地方实现农村福利院向区域性养老服务中心的转型。重点扶持建设1到2所具有500张床位以上规模的民办福利机构，形成亮点和特色。全市养老床位达到3.17万张，实现全市每千名老人拥有养老床位30张目标。