对公办福利院改革的思考与建议

　　随着改革的不断深化，市场经济的不断完善，现行的福利院管理体制不能适应社会发展的需要。如何改变社会福利院管理过死、效率低、效能差的局面，需立足省情、县情，对社会福利院的管理体制进行改革，实行公建民营，按照企业化管理模式，强化管理，优化服务环境，提高服务质量，满足社会养老服务需求，推动养老服务业的快速健康发展。

　　一、云梦县养老服务机构的现状

　　云梦县养老服务机构分公办、乡办、民办三种类型。现有公办城市社会福利院一所，隶属民政局;农村福利院11所，隶属乡(镇)人民政府;民办敬老院1所，接受民政局监管、指导。公办社会福利院主要收养城镇“三无”对象，代养社会老人。为了加快全县养老服务业的发展，2011年民政局根据省、市民政部门要求以及全县社会养老服务的需求，为应对人口老龄化，兴建社会福利中心。中心占地100亩，建筑面积20780平方米，拥有养老床位1000张;乡(镇)办农村福利院11所，占地面积271亩，建筑面积26925平方米，床位930张，主要集中供养农村五保对象以及农村空巢老人临时代养;民办敬老院1所，占地面积11亩，建筑面积3000平方米，拥有床位120张，主要代养和临时代养社会老人。

　　二、公办福利机构管理上存在的问题

　　1、服务效能低下，缺乏追求高效益的积极性。福利院也同市场经济中的“经济人”一样是理性的，也有追求其自身利益最大化的目的。然而，社会福利事业单位是一个向社会公众提供公共服务的政府职能部门，它提供的是一种公共服务，是为了实现公共利益的，那么，由此造成它作为“理性人”所追求的自身利益无法实现。由此，缺失了利益追求的动力，从而失去了提供公共服务时追求更高效益的积极性，最终导致社会福利事业单位提供公共服务的效能低下，影响了社会的公信力。从云梦福利院现行服务管理体制来看，工作人员积极性不高，效能低，人浮于事，一人能干的服务事项有时需要多人去完成，遇到老人需要特殊服务时，服务人员怕脏、怕累都不愿去做，只好请人护理，导致服务对象成本高，不满意。

　　2、人事制度不合理，缺乏科学用人的竞争机制。国家曾出台政策，要求行政机关、事业单位与企业的人事应取消以往的统一规划、管理，不同属性的部门应根据各自的特色来甄选人才。但是，多少年来，事业单位人事的管理一直与行政机关统一进行，选人用人不能由事业单位来决定，致使物不能尽其用，人不能尽其才。由于人事管理上福利事业单位没有自主权，即使岗位缺人，也只是安排一些“关系户”，或年龄较大人员，其素质较差，办事效率低下，这些人员进来后，工作讲条件，选岗位，脏活累活不想干，既没有发挥好的用人作用，影响了其它工作人员的积极性，而且带来了负面影响，甚至造成单位管理上的压力。

　　3、管理过于死板，不利于养老服务业的发展。福利院为社会养老提供公共服务，是为了保证养老人员的生活质量，身心健康，促进养老人员全面发展，需要福利院以人为本，以人文关怀的精神理念，灵活地、因人制宜地为社会老年人予以特殊的护理与照顾。但是，这种公共服务在福利院这一“政事混合”的服务模式下，被冠以行政管理方式，对老年人进行死板统一的管理，使其公共服务失去了特殊性、灵活性和人文性，失去了它所应有的科学性，从而使养老服务业在统一的管理体制下难以得到全面发展。

　　三、福利院改革的政策依据和建议

　　鉴于目前社会福利机构服务和管理上存在的问题，笔者认为，加快福利院改革，是社会发展的必然趋势，是做好公共服务的要求，是人民群众对养老服务的需求，是提升服务管理水平有效举措。但在福利院改革上，需循序渐进，先从公办社会福利院入手，探索出一套改革创新经验，然后逐步推开，为社会养老服务营造良好的环境，推动养老服务业健康发展，满足社会养老服务的需求。

　　(一)福利院改革的政策依据

　　为加快养老服务业的发展，国务院出台了《关于加快发展养老服务业意见》;湖北省出台了《关于加快发展养老服务业实施意见》，提出了：“积极支持，以公建民办、民办公助、购买服务等多种形式发展养老服务业，逐步实现由政府兴办养老服务业为主向政府与社会力量多元化兴办转变。”各级政策的出台，既说明福利院有其进行政事分开的必要性，也有对其进行福利院改革的重要性，更是给福利院的改革予以了充分的鼓励和强有力的政策支持。

　　(二)福利院改革的意义

　　湖北省人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》指出“公办养老机构或其向社会服务的部分设施在确保产权明析，养老用途不改变和国有资产不流失的前提下，应积极推行公建民营”。推行公建民营，是行政改革质的突破，对于深化行政管理体制改革是一次新尝试，它将一改过去福利院管理死板、服务质量低下的状况，为养老提供优良的服务环境，对于社会福利事业的发展有着极其深远的意义。

　　1、体现了“以人为本”的理念。“以人为本”是科学发展观的核心，民政部门的养老服务工作，为社会公众提供的公共服务必须时刻围绕这个中心。只有围绕“以人为本”这个中心，才能体现科学发展观的精神，才是科学的发展观，科学的服务观。福利院改革后，将会全面地提高公共服务的效率和质量，为更多的社会老人以及特殊群体提供优质的服务。同时，它将一改过去死板的管理方式，为养老服务营造良好的服务环境。

　　2、有利于民政事业健康发展。福利院应该做好公共服务，为社会养老和特殊的弱势群体提供好公共服务，然而，护理膳食等具体事务在现行的体制下是做不了也做不好的，所以这一事项应交由市场来承办。福利院的改革正是做到了这一点，从而卸去了民政做不好的职能包袱，为民政节省出更多的精力，集中力量履行民政应该履行的职能，此外，也避免了在旧体制下可能出现的寻租行为。这样既能更好地提供公共服务，又能促进民政事业的健康发展。

　　3、有利于服务管理水平的提高。福利院在提供公共服务时没有“理性”的自身利益的追求，没有这一驱动，很难调动其提供公共服务的效率与效能。只有对其进行改革，让市场来承办具体的服务事宜，发挥市场提供这一具体服务的积极性，真正地、高质量地为社会养老、特殊群体提供良好的公共服务。

　　4、有利于为社会养老提供优越环境。福利院改革后，用企业管理模式，承办方由于受民政监管以及市场利益驱动，会想方设法地不断地为社会养老创造良好的环境。无论从衣食住行还是身心健康方面都会得到很好的改善。这样一来，既使企业因此获得丰厚的利润，也让民政在提供公共服务的能力上获得极大的改进。

　　(三)对公办福利院改革、养老服务业发展的建议

　　1、推行公建民营。将公办养老机构面向社会服务的部分设施在确保产权明晰、养老用途不改变和国有资产不流失的前提下，采取租赁经营、委托经营或合作经营等方式，引进管理人才，实行企业化管理，按市场化运作，打破行政管理过死的格局。租赁或合作方在提供服务方面，受市场的推动和经济利益的驱动，会自觉去追求利益的最大化，从而不断地去改进服务管理方法，经营理念，提高服务管理水平。此外，租赁或合作方提供服务由市场规律支配，避免人干预，保证其公平性。同时可以弥补公办福利院在服务与管理上的不足，增强养老服务业社会公信度。如：应城市福利院改革，实行公建民营，市场化运作，不仅压缩工作人员，同时弥补了过去行政干预管理过死的不足，办事效率、服务质量比以前大大提升。而且给民政卸去了过去福利院人员多，工资压力的包袱，在社会上造成了较好影响。

　　2、实行民办公助。支持个人和民营企业兴办养老机构，是加快养老服务业发展的有效途径。各级人民政府在对个人和企业兴办养老服务业上要给予政策支持和资金扶持，降低准入门槛，推动养老服务业的快速发展。在民办福利机构土地征用上，要优先合理安排用地需求;在税费收取上，要按政策给予优惠;在用水、用电、用气上要按居民生活类价收取;在建设上，政府要采取“以奖代补”方式，给予一定补贴，鼓励个人、民营企业兴办福利机构，以满足社会的养老需求，推动社会主义精神文明建设。

　　3、加大财政投入。各级政府要履行好政府对发展养老服务业的责任，将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府的议事日程，将发展养老服务业所需资金纳入财政预算。对民办福利机构按政策规定给予补贴;为志愿者提供社区居家养老服务买单;对社区兴建社区养老服务中心、留守老人日间照料中心，给予财力支持。形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系。

　　4、强化监督管理。民政部门要加强对养老服务机构的监督管理，建立健全养老服务的准入、退出、监管机制，为养老服务机构提供政策支撑和服务保障。物价部门要建立科学合理的养老服务收费机制，区别不同性质的养老服务机构，明确收费标准，并监督养老服务机构执行，通过对养老服务业的监督管理，充分发挥行业的自律，促进养老服务业健康发展。

　　本文获2014年度全省民政系统优秀调研成果优秀奖