汉川市养老服务社会化建设的思考

　　人口老龄化是近年来社会发展中一个突出的问题，加快推进养老服务社会化，建立健全养老服务体系，是当前形势发展的迫切需要。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%或65岁以上的人口占总人口的比例达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。截至2012年底，湖北省60岁以上人口已达889万，占全省总人口的15.38%，汉川市目前60岁以上的人口已达16.6万，占总人口数的14.8%。事实上，按老龄化社会的标准，汉川市几年前就已进入到老龄化社会。近年来，汉川市坚持以居家养老为基础、以社区为依托，推动政府办养老机构社会化运营，鼓励和支持社会力量投资兴办养老服务业，取得了一定的成绩，被评为2013年度孝感市居家养老服务工作先进单位。

　　一、汉川市养老服务工作的基本现状

　　党的十八大报告明确提出：“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”湖北省第十次党代会也提出了建设富强、创新、法治、文明、幸福湖北的奋斗目标，把做好养老工作作为建设“幸福湖北”的重要内容。近年来，汉川市抢抓机遇，开拓思路，加速构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。

　　(一)着力发展公办福利机构，发挥政府在养老服务中的兜底作用

　　“老有所养”是社会文明程度提高的重要标志，也是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。一是全力办好国办社会福利院。汉川市于2009年划拨土地45亩，投资1600万元新建汉川市社会福利院，该院建筑面积8500㎡，设计床位300张，已于2011年底完工并正式运营。该院是全市唯一一所承载城市“三无对象”(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养人的60岁以上的城镇居民)的国有福利事业单位，现有老人123人，其中供养对象36人，代养87人。二是努力提升农村福利院的管理水平。目前，汉川市现有农村“五保”对象3563人，其中集中供养对象997人，分散供养2566人，财政补贴供养标准为集中供养4600元∕年，分散供养3400元∕年。汉川市现有农村福利院22所(除华严、三星垸、汈汊、汈东)，为直属乡镇人民政府管理的事业法人单位，共拥有床位约1400张。近几年来，通过大力开展“福星工程”、“服务购买”和“提档升级”三大主题活动，积极筹措资金，分期分批维修改造、改扩建和整体新建了一批功能完善、设施齐全、环境优美的农村福利院，大大改善了五保老人的居住环境，服务管理水平不断提升，供养标准逐年提高。

　　(二)加快发展民办养老机构，推进养老服务社会化

　　汉川市在积极探索公办养老机构发挥基础性、保障性作用的同时，还积极发挥市场机制配置资源作用，吸引社会力量、加快发展民办养老机构。目前全市共有汈东长乐老年公寓、汉川市鹂水慈园养护中心、汉川市仙女山老年公寓3家民办养老机构，共拥有床位数300张。自2012年以来，按照省里相关政策文件，2012年度共拨付床位运营补助12万多元，2013年度共拨付床位运营补助15万多元。在对民办养老机构再加大政策扶持的同时，汉川市还重视严格、规范管理民办养老机构，定期对安全、卫生等方面进行排查，组织民办养老机构按期进行服务满意率自查，并将自查结果在福利机构内公示，接受服务对象的评议，确保民办养老机构成为汉川市社会化养老服务体系中的重要组成部分。

　　(三)稳步发展社区居家养老服务，发挥家庭在养老服务中的基础作用

　　汉川市居家养老是养老的基础和主要模式。前三年，汉川市在部分社区进行试点，去年开始，汉川市城区社区居家养老服务已全面启动。服务对象主要为城市三无老人、低保家庭和低收入家庭，分别按每月150元和100元的标准，印发代金券，实行政府购买服务，并对每户建立各类信息状况档案。组建了市、街道、社区三级养老服务网络。2013年投资80万元对仙女山街道办事处中心福利院进行了维修改造，建成汉川市居家养老服务指导中心(即温馨家园)，中心增设居家养老床位，配备健身器材，设置有老年人活动室、阅览室、兵乓球室、棋牌室等娱乐健身场所，供老人免费使用，负责全市养老服务工作的宏观调控和政策指导，配备了2个居家养老公益性岗位。目前汉川市正与孝感市居家养老呼叫系统“96580”进行协商探讨，计划投入30万元开通“96580”呼叫系统。为搞好基层的养老工作，汉川市在城区17个社区全部挂牌成立社区居家养老服务站，政府对正常运营的社区居家养老服务站，按以奖代补的形式，每个社区每年扶持1万元，夯实了社区养老工作的基础。

　　(四)积极开展农村养老服务试点，努力探索农村养老新途径

　　农村人口居住分散，经济条件相对落后。为了解决农村的养老服务问题，汉川市自2013年开始探索开展农村互助式养老服务工作。汉川市结合新农村建设示范点，充分整合资源，采取新建、改建等形式，利用闲置村委会、乡镇福利院、中心户富余房屋分别在马口镇、刘隔镇、湾潭乡、城隍镇、汈东街道办事处、仙女山街道办事处等地试点，相继建成农村老年人互助照料中心，推动全市农村养老事业的发展。其中刘家隔镇投入资金50多万元扩建了农村老年人互助照料中心，充实了中心的服务项目，改变了该镇老年人的养老面貌;马口镇的严家山村借搬迁之机，投入30万元建设农村老年人互助照料中心;城隍镇的城南社区也投入40多万元新建了农村老年人互助照料中心。2014年，汉川市将继续加大农村老年人互助照料活动中心建设力度，争取新建200个农村老年人互助照料活动中心。

　　二、养老服务工作面临的困难和问题

　　虽然汉川市养老工作取得了一定的成绩，但面对汉川市老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化不断加快的现状及养老服务需求日益增长的严峻形势，从供需均衡的视角来看，汉川市养老工作仍然处在较低水平。主要体现在：

　　1、养老床位总量不足。目前，汉川市有各类养老机构26家，共有养老床位近2000张。按照全省“十二五”养老规划指标(即每千名老人拥有床位数要达到30张)的要求，到2015年前，全市养老床位要达到5310张。目前，汉川市离这一目标的实现还有很大差距，养老床位建设任务十分艰巨。

　　2、市场主体培育发展滞后。目前，汉川市只有3家民办养老机构，床位300张，占养老床位总数的15.28%，远低于全国61.7%的平均水平，而且发展结构不合理，规模较小、层次较低，不能满足不同收入阶层的老人养老需求，社会力量参与养老服务的力量还比较薄弱。

　　3、居家养老服务尚处于初级阶段。目前，汉川市仙女山街道办事处城区17个社区虽然都挂牌成立了居家养老服务站，但是由于缺规划、缺投入，场地狭小，老年服务设施不够完善，居家养老服务运转不畅，服务经费、服务人员紧缺。服务功能不全面，内容单一，对于医疗、康复护理等服务项目很难提供，不能满足老年人需求，甚至于个别社区养老服务站基本没有运转，只是在形式上成立了居家养老服务站，并未开展实质性的居家养老服务。

　　4、农村养老问题日益突出。汉川市有近600个行政村(社区),但截至目前仅仅有11个村成立了农村老年人互助照料活动中心，占所有行政村的比例还不到2%。农村老年人互助照料活动中心的养老服务普遍存在着缺乏生活照料和精神慰藉、失能无靠等问题。部分农村福利院由于建设与管理的资金投入有限，导致条件简陋，制约了福利院管理服务水平的提升。

　　5、养老服务工作人员队伍稳定性差，专业素质有待提高。从工作人员来源构成来看，养老机构聘用的护理人员大都为农村务工人员和下岗职工，年龄偏大、文化程度较低，普遍没有职业资格证，大多数并没有经过岗前培训，康复护理知识技能缺乏。

　　三、解决汉川市养老服务问题的途径及方法

　　(一)强化社区居家养老服务的基础地位

　　加强社区居家养老服务供需对接平台建设，融入孝感“96580”养老服务体系，推动社区居家养老服务业朝着社会化、市场化、产业化方向发展是社会养老服务体系建设的重点和关键。一是依托社区建设完善社区居家养老服务设施。紧紧抓住社区建设的机遇，部门协同，将社区养老服务设施建设融入到社区建设中，加强社区居家养老服务基础设施建设，形成便民化服务网络，为社区老年人提供生活照料、文体娱乐、精神慰藉等服务。二是依托养老机构延伸社区居家养老服务链条。通过制定扶持政策，采取购买服务、项目委托、以奖代补等多种措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助医等定制服务;支持社区建立健全居家养老服务网点，鼓励社会组织和家政、物业及个人创办社区养老服务机构，就近就便为老年人提供服务。三是依托信息平台促进社区居家养老服务供需对接。以推进养老服务信息化、智能化、菜单化为重点，提供家政预约、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。

　　(二)突出机构养老服务的补充作用

　　一是要发挥公办养老机构保基本的作用。对“三无”老人、五保老人、经济困难的失能半失能老人的养老问题，由政府投资兴办的养老机构提供无偿或低收费的供养服务。公办养老机构要向社会开放、朝社区延伸、为社会力量引路，成为辐射社区居家养老、激活民间资本投资养老的核心力量。

　　二是支持社会力量兴办养老机构。在资金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量兴办养老机构的门槛，为社会力量兴办养老机构提供便捷服务。鼓励个人兴办家庭化、小型化的养老机构，社会力量兴办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。建议对面向中低收入人群的小型化养老机构，新建、改造用房和租赁用房的，每张床位分别给予一定的一次性建设补贴。

　　三是开展公办养老机构改革。积极建立与市场经济相适应的公办养老机构运行机制，增强机构发展的内在活力和动力。鼓励探索实施“公建民营”，即通过整体承包、分块租赁、委托运营、合资合作等方式，依法、稳妥、规范地转给有资质、有实力、有信誉的社会组织、企业或有能力的个人运营，力求提高养老服务质量和公共资源利用效率。

　　(三)切实加强农村养老服务

　　一是加强农村互助养老服务阵地建设。在现有的农村老年人互助照料活动中心的基础上，充分发挥示范作用，带动全市农村其他地区互助养老服务工作开展，力争今年底新建200个农村老年人互助照料活动中心。

　　二是探索农村乡镇福利院向区域性养老服务中心转型升级。在确保农村五保对象自愿集中供养的基础上，将服务对象扩展到农村高龄、独居、失能、低收入的社会老人和空巢老人，为他们提供社会代养、日间托养、短期寄养、配餐送餐、精神慰藉等服务，促进农村居家养老服务发展。

　　三是建立完善农村养老服务长效运营机制。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作，组织与老年人相关的活动。发挥村民自治功能，组建老年人协会，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年人实际生活困难。

　　(四)积极探索医疗卫生与养老服务融合发展新模式

　　医疗卫生服务是养老服务的重要方面，关系到老年人身心健康和生活质量。要探索医疗机构与养老机构合作新模式，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点，以医促养，以养助医。建立社区卫生室与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康检查、保健咨询等服务，提高社区为老年人提供日常护理等服务能力。

　　(五)加强服务培训，推进养老服务队伍专业化

　　一是注重对从业人员的培养和储备。建议在汉川市中等职业技术学校设立养老护理和养老服务专业，培养一批年轻、有专业技能的养老护理人员，鼓励相关毕业生到汉川市养老服务机构和社区养老服务站就业。

　　二是逐步推行养老服务从业人员持证上岗制度。把现有养老机构的服务人员纳入职业技能培训范围，制定详细培训计划，经考试合格后发给相应的职业资格证书。

　　三是提高养老服务人员福利待遇。对通过职业技能鉴定的，给予培训补助和岗位津贴，逐步实现全员持证上岗，建立养老护理员特殊岗位津贴制度，提高福利待遇，确保养老服务队伍稳定性。(汉川市民政局局长 曾令刚)

　　本文刊载于《湖北民政》2014年第5期、获2014年度全省民政系统优秀调研成果三等奖