孝昌县社会化养老服务体系建设瓶颈初探

　　孝昌县属国家级扶贫开发重点攻坚县。随着社会的发展，老龄化问题日益突出，人口老龄化呈现出数量多、速度快、高龄化趋势的特点。加之计划生育政策形成的“4-2-1”模式家庭越来越多，单纯的家庭养老负担较重，如何实现“老有所养”和“老有所依”，日益成为重大而迫切的社会民生问题。截至2013年底，全县常住人口66.2万，其中，60岁以上老人8.3万人，占全县总人口的12.54%;80岁以上老人1.06万人，占全县总人口的1.6%。城镇“三无”和农村五保老人0.6万人，空巢老人2.1万人。近年来，孝昌县社会化养老服务体系建设取得了长足发展，社会救助体系建设和社会养老服务水平大幅提高。孝昌县被国家民政部授予“全国养老服务示范单位”，县光荣院被人社部、民政部评为“全国民政系统先进集体”，县社会福利院被民政部授予全国民政系统窗口单位为民服务创先争优活动“优质服务品牌”称号。但随着社会的发展，全县社会化养老服务的客观需要与现实可能存在很大的差距，带着这个问题，我们组织调研组进行了广泛深入的调研，对社会化养老服务体系建设方面基础设施、民办机构和专业服务队伍建设的瓶颈问题进行了探索。

　　一、成效与特点

　　1、软硬环境建设力度加大。近年来，孝昌县努力创新社会化养老服务体系建设模式，不断加大基础设施建设力度。采取“争取项目扶持一点、县财政补助一点、社会捐赠一点、乡镇自筹一点、建筑商垫付一点”的“五点”模式，大力加强公办养老机构基础设施建设。同时，推动民办养老机构建设。目前，全县有公办养老服务机构(县福利中心)，床位156张;乡镇农村福利院19家，床位2340张，主要供养城镇“三无”老人和农村“五保”老人。2013年，社区养老服务设施建设资金和养老服务工作经费70 万元纳入了县财政预算。按照“五室一厨”的标准建设示范性居家养老服务站,建成冯山、花园、殷家墩、桃源、五四、城东6个示范性居家养老服务站，为老年人提供日间照料、康复医疗、文化娱乐、精神慰藉等服务。建成丰山镇丰三、长春、井边，花园镇一致、常丰，小河镇小河溪6个农村社区照料中心，设置有娱乐、阅览、休息、康复等功能室，为老年人提供互助养老服务。完成82个农村社区老年人互助照料活动中心建设任务。同时，广泛推行“管理精细化、服务亲情化、活动经常化、生活多样化和安全常态化”的“五化”管理模式。

　　2、民办机构建设速度加快。县“四大家”非常重视民办养老机构建设，县委县政府出政策出规定搞协调，先后出台了《孝昌县养老服务事业发展“十二五”规划》、《孝昌县推进养老服务体系建设实施意见》、《孝昌县城乡社区居家养老服务工作实施方案》、《孝昌县高龄老人津补贴制度》等文件，奠定了制度框架。县人大、县政协多次做专题调研，发表多篇研究成果。在短短两年间，全县民办养老机构设初具雏形。全县民办养老机构建设批准筹办的两所规划床位分别为300张和200张的民办养老机构正在建设中。筹建中的湖北华鑫老年公寓，完成了所有申报手续。

　　3、服务队伍建设结构合理。经过多年努力，初步建立起一支以事业单位工作人员为核心、以公益性岗位为重点，以志愿者服务队伍为补充的养老服务护工队伍。全县公办养老机构从业人员76人，居家养老公益服务人员24人，社区服务人员213人，志愿者服务人员365人。先后开展了6批次老年保健、护理、营养、心理咨询等养老服务专业技能培训。

　　二、困难与问题

　　1、基础设施规模化建设困难，发展前景不容乐观。虽然硬件设施建设很大，但与沿海发达地区、甚至与孝昌周边兄弟县市在规模上还有很大差距，提档升级压力较大。一是基础设施不配套。医疗康复设施有限，不能满足体弱多病老人的需求，目前，我县还没有一所康复医院，全县19所农村福利院除少数部分有点室外健身器材外，基本没有康复器材。二是社区发展不平衡。建设规模水平不能满足社区居家养老服务的基本要求，全县11个城市社区，一方面有像桃源社区这样的省级模范社区，另一方面一些社区也存在基础设施不能满足老人生活需要求的现象。三是财政投入不给力。由于县财政相对困难，对农村福利院建设的投入，还不能与老龄化社会进程相适应。目前，我县还有一些农村福利院基础设施比较落后，观音湖、开发区两地还没有福利院。

　　2、养老事业产业化建设困难，发展后劲存在不足。虽然民办养老机构建设列入了县委县政府重要议事日程，发展也很快，但是截至目前，运行的民办养老机构仍然没有实现“零”的突破，存在发展的瓶颈。一是政策难以落实。国务院办公厅曾于2000年转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发〔2000〕19 号)，其中规定社会办福利机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面与政府办社会福利机构享受同等待遇，并制定了相关优惠政策。但是，这些政策在许多方面还不够具体，难以实施，地方上扶持民办养老机构的制度也不够完善，使得现有的民办养老机构生存状况不容乐观，新申报养老机构在用地、规划、贷款等方面则遭遇重重困难，特别是床位补贴无钱落实。 二是社会观念偏差。 “养儿防老”的观念在客观上根深蒂固，老年人参加社会化养老有一定的精神负担和经济负担。在精神上，老人难以摆脱传统观念的束缚，认为自己有儿有女不是孤老，到福利机构养老觉得没面子。另外一部分老人家庭观念重，习惯与子孙待在一起，怕到了养老院后冷清，不热闹。在经济上，部分老人虽有退休金，但交纳养老费用后所剩无几，而自己在家时可以省着点用，多少有些结余。更有一些家庭，子女无稳定的收入来源，全家人的生活还靠老人的工资给以补贴，更无力承担机构养老的费用。种种原因，造成大部分老人暂时还不愿不能进入养老机构享受养老服务。三是投资回报缓慢。民办养老机构多半以盈利为目的，而孝昌作为农业大县和贫困县，农村人口占绝大多数，经济欠发达，本地能承担相对较高的养老负担的高端客户数量极其有限。短期内投入产出几乎不成比例，而吸引武汉、孝感等外地高端客户，却又没有明显的优势，致使利润微薄，回报速度不理想。

　　3、服务队伍专业化建设困难，发展阻力普遍较大。一是现有人员专业素质差。现有工作人员普遍年龄偏大、文化程度低，自我提升意识不强。一般都不持有专业的资格证书，甚至没有参加过专业的培训。全县养老机构中持初级养老护理员职业资格证书的持证率几乎为零，大部分养老机构对老人的服务满足于一般生活照料，而对其专业照料尤其是心理情感、精神慰藉、康复保健等缺少深层次的专业服务。二是面向社会招聘难度大。由于养老机构工作的护理人员待遇偏低，工作辛苦，加之人们对养老服务工作存在偏见，很难招募到有专业技术，又爱岗敬业的专业护理人员。三是教育激励机制不健全。由于行业认识不足，没有建立健全教育培训激励制度，没有落实专业待遇，致使很多同志不愿参加社工人才培训和考试，内部组织的培训教育次数少，参加人员少，培训时间少，效果不理想。

　　三、对策与建议

　　1、拓宽资金来源渠道，加大基础设施建设力度。一是政府加大投入。建议政府将社会养老服务事业纳入财政预算，由财政、民政部门结合本地实际科学评估和预算养老服务的支出，切实保障养老服务经费的投入。二是创新管理办法。可以探索公办民营，民办公助、购买服务等养老机构经营模式。三是以实业养事业。强化福利机构的造血功能，组织有劳动能力的院民进行力所能及的种养植业，补贴院务开支。

　　2、完善政策支撑体系，支持民办养老机构建设。一是细化政策。建立完善的执行方案、监督机制和处置规定，提高政策的操作性。二是划分范围。合理界定基本养老服务和社会养老服务的市场定位，为民间资本进入养老服务市场提供基础性法律保障。三是利益推动。加强用地、税费减免、信贷支持、医疗保险、责任保险提供方便和优惠。

　　3、健全素质提升机制，推动专业人才队伍建设。一是加强管理队伍建设。通过建立相关评估、评价、奖惩制度，建立相关的技术规范和标准进行动态管理，提高管理服务水平。二是加强社工队伍建设。通过以钱养事，加大公益性岗位开发力度，落实有关待遇，吸引专业技术人员就业。三是加强志愿者队伍建设。将民办养老机构纳入养老服务志愿者活动范围和实践基地，引导民办养老机构建立互帮互助的院民文化。四是加强从业人员培训。建立统一的多层次的职业技能培训体系，制定培训计划，加大“三区”计划培训力度，加快推行养老护理职业资格考试制度，提高持证上岗率。

　　----刊载于《湖北民政》2014年第六期 探讨求索篇、获2014年度全省民政系统优秀调研成果三等奖