关于应城市农村低保的调查与思考

　　农村最低生活保障制度，是农村社会保障体系的一项基础工程，做为农村困难群众的最后一道生命线，农村低保在维护社会和谐稳定，密切党群，干群关系，共享改革开放成果等诸多方面，都起到了至关重要的作用。应城市农村低保工作于2007年7月启动，在市委、市政府和上级民政部门的领导下，农村低保制度得到有效平稳实施，达到兜底和“稳定器”的作用。但随着经济社会发展，应城农村低保在不断的摸索和实践过程中，发现了不少的问题，应当引起高度重视。为此，2014年3月，应城市民政局以开展党的群众路线教育实践活动为契机，对群众反映比较多的农村低保问题，组织7工作专班深入到全市16个镇(办事处、场)的部分村(社区)开展调研，本人结合调研的情况，从如何做好新时期的农村低保工作作了一些思考，现归纳如下。

　　一、基本情况

　　我市辖16个办事处、镇、场，总人口67万人，其中农业人口37.1万人，截止2014年11月，全市已纳入农村低保对象有11258户、19055人，农村低保人数占全市农业人口的5.1%，月发放农村低保资金209万元，预计全年共发放农村低保资金2404.3万元。

　　二、主要作法

　　(一)实行三级管理，严把“三关”。

　　三级管理即：市、镇(办事处、场)、村三级管理，严把“三关”即：村严把调查关、镇(办事处、场)严把审查关、市民政局严把审批关。落实分级责任制。村、镇两级对提出申请农村低保户的家庭情况、人口、人均收入、家庭主要劳动能力的身体状况等，进行入户调查，填写《农村低保入户调查表》，明确责任并坚持“谁入户，谁签字，谁负责”的调查责任制度，做到不重、不漏;

　　(二)坚持民主评议，做到“四结合”。

　　一是民主评议与家庭收入评估标准结合，以算为主，坚决将家庭条件好转的对象和“关系保、人情保”挤出低保队伍。

　　二是民主评议与补差标准相结合，根据入户调查小组调查的家庭收入情况，按照农村低保标准补差额度不低于110元的标准确定其家庭的月补助金额。确保农村低保家庭的基本生活。

　　三是民主评议与孝感市农村低保“五纳入”、“八不准”相结合，对五类必须纳入的对象以评为主、以算为辅，据实纳入农村低保范围，保障他们的基本生活;对八类不准纳入对象在评议中按规定予以取消。

　　四是民主评议与家庭实际情况相结合。对家庭成员中有重残、重病的等特殊原因致使家庭稳定支出高于收入来源的支出型贫困家庭，将重残、重病的对象单独纳入保障范围，以保障其家庭基本生活和解决医疗费用压力。将原保障对象家庭中不符合保障条件的成员取消，采取“减人提标”的方式重点保障患病、重残的对象，让人数减下不，标准不下降，仍然可以缓解家庭生活困难。

　　(三)严格三榜公布制度，确保及时、真实。

　　乡镇受理农村低保申请后，在村民委员会的协助下，于7天内对申请人家庭成员的户籍、收入状况进行调查取证，集体讨论认为符合保障条件的，在村委会进行张榜公布，群众无异议后，将申请表签署意见等相关材料，按属地管理的原则，上报乡镇人民政府。乡镇人民政府对接到的申请表和相关证明材料进行审核无误后，将符合保障条件的申请表连同相关材料报送市民政局。市民政局对上报的申请表和相关材料进行审核，对符合保障条件的给予审批，并经乡镇人民政府通知村委会将发放金额张榜公布。张榜公布的内容包括户主姓名、共同生活家庭人口、补助金额。公布时间不得少于3天，让群众知情放心。对有异议的，重新审核，对不符合保障条件的，通知申请人，并做好解释工作。

　　(四)建档立卡，确保规范、完善。

　　建立了农村低保家庭备案制度，对农村低保户的家庭情况、收入状况、年龄等都做了详细登记，同时实行农村低保对象动态管理，按季走访，按季审批。

　　(五)低保金实行社会化发放。

　　每季末，乡镇民政办报送动态至市民政局，民政局做好统计报表后将资金划拨到邮储，社会化发放低保金。在开展农村低保工作中，始终遵循保障农村居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，进一步健全了制度，强化了管理，完善了程序，做到公开、公平、公正，切实将符合农村低保对象纳入保障范围。

　　三、突出问题

　　(一)低保对象的界定难。

　　1、家庭收入难以核实。对收入缺乏有效合理的审核手段，或者隐性收入难以量化和认定。农村居民收入中农作物等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性;城镇居民由于就业渠道和收入来源多元化，以及我国传统的现金支付习惯，社会信用体系的缺失，造成对隐性就业、隐性收入难以核实。还有少部分申请者错误的认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任，因而通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格。

　　2、家庭成员难以界定。我国现有法律制度明文规定，子女及(外)孙子女有赡养其父母、祖(外)父母的义务，但在现行风俗中，特别是农村，往往只把儿子作为赡养义务人，把有赡养能力的女儿(特别是出嫁)、(外)孙子女这类人员不计算为赡养义务人，采取人户分离的办法，把有赡养义务的子女有意分开来申请低保，把法律规定应该承担的赡养义务推向政府。

　　3、低保边缘户对象难以确定。低保边缘户救助问题越来越突出，这部分生活水平处于低保线临界状态的低收入户，按政策不能纳入低保范围，但家庭往往会因病、因学、因灾等情况导致家庭贫困。

　　4、低保清查容易，清退难。虽然有一系列管理措施，每年组织清理清查，但由于人情面子，而且低保人数多、居住地分散、交通不便、工作量大、工作人员少等因素，脱贫致富的低保户不会主动来退保，隐瞒实情，装苦装穷，乡镇民政办经办人准确核实低保户的收入难。因此，低保核查后清理后动态退出的只是一部分，享受人群中还存在生活超标的没清理出来对象，达不到预期目标，存在养懒汉的现象，并且已经清退的人员还会通过无理取闹、信访、上访等手段想重回低保队伍，如果得到的是不满意的结果还会无故谩骂我们的工作人员，如果因为特殊原因将个别对象重新纳入我们的低保范围，又会影响低保的纯洁性。

　　(二)基层低保工作人员和工作经费不能适应客观工作的需要。

　　1、基层工作人员数量少、工作量大、业务素质参差不齐。

　　低保工作包括对低保对象进行年度审核、动态管理，测算收入、复核、审批等多个方面，涉及千家万户，量大、面广、程序杂，但目前我市基层乡镇街道民政工作人员少，只有1至2名民政助理员(目前因合同到期未上班)，面对大量的实际工作，很难应付，每次上级扩面增加低保指标时，时间紧、任务重，完全只能依靠基层民政和村干部。同时，随着国家越来越关注民生，城乡低保、城乡困难群众医疗救助、以及其他配套社会救助等工作在数量和难度上有继续增加的趋势，原有力量显然不能适应现有工作需要，严重制约了低保工作，特别是影响了农村低保工作的进一步规范管理和长远发展。我市现已全面实行对低保对象档案进行作息化管理，并对相关工作人员进行了培训，但部分乡镇街道的工作人员的业务素质仍有待提高。

　　2、专项工作经费缺乏。

　　低保申请表格、工作人员开展入户调查、组织评议、张榜公布、审核审批、表册打印、资金发放等工作都需要工作经费。但由于地方财力有限，难以按上级要求完全落实低保专项地方配套经费，制约了城乡低保工作质量和健康发展。

　　(三)低保制度的操作困难。

　　1、地方行政干预与依法办低保不适应。在失地农民保障、国企改制或群众上访等问题的处理上，各级行政的干预更加剧了低保人数的不正常增加、群众不服，贬损了低保形象。另外“政策保”、“人情保”、“关系保”在一些地方也不同程度地存在。

　　2、动态管理难度大。我市低保动态管理实行每年一次大清查，每季度进行一次常规检查，日常进行随机抽查，加上接到举报有针对性的进行清查，制度建设比较健全，但操作起来仍有困难，仍存在“进低保容易，出低保难、养懒汉”的现象。由于市级民政部门工作力量有限，农村低保纳入、清查主要还依靠镇、村两级，据调查，基层评议把关不严是一个重要原因，个别村(居)委会干部为了人情私利，违反规定，实行暗箱操作，不公开、假公开、不评议等现象时有发生，有的即使进行民主评议，村民代表、居民代表本着事不关己高高挂起，多一事不如少一事的态度，对一些人情保关系保，睁一只眼闭一只眼，使低保工作中最重要的、基础性的、关键性的环节——民主评议流于形式。

　　3、民政部门对低保违规行为缺乏制约手段。对低保违规行为，民政部门只能要求当事人清退领取的低保金，但没有有效的处罚手段，致使基层工作人员发生“人情保、关系保”违规行为，不用承担任何责任，即使出现问题，责任也是由市级民政部门承担，使他们变得有恃无恐，同时也破坏了低保的公平公正性。

　　(四)低保对象比重过大和低保工作健康发展不适应。

　　现阶段，我市低保家庭仍占据很大比重，究其原因，我们认为有两点。

　　1、“低保证”的含金量增大，在子女就学、家庭成员就医、享受国家经济适用房、廉租房上都有优惠政策，所以部分群众对低保政策产生了不良认识，其不在乎低保多多少，而是在乎配套政策的优惠，进了低保笼子，其它的政策也有了保障的条件。一是对低保产生依赖情绪。在已享受低保待遇的人群中，有些人具备劳动能力，完全可以通过自身的努力改变生活现状，但他们采取消极的人生态度，依赖于吃低保，得过且过混日子。二是存在攀比现象。有些人没有吃透低保政策，对自己家庭生活状况缺乏正确估价，盲目的认为别人能享受低保待遇自己也能享受，要求纳入低保或者要求提高标准，如没达到目的，则怨天忧人，进而到上级部门上访。三是有此人在思想上存在错误的认识。有极少数人认为低保金是国家的，“不吃白不吃”，想方设法挤进保障圈子，甚至，有些人不是因为家庭困难吃低保，而是把有车、有房、有收入还能通过各种手段吃上低保，享受到更多的优惠政策作为一种炫耀的资本。

　　2、形势和环境的变化。一是50岁以上人员就业难，二是我市的特殊环境造就了一大批的癌症病患，三是因为天灾人祸等事故造成的家庭困难，由此产生了一批新低保家庭，增加了低保家庭所占比重。

　　四、工作对策

　　(一)营造正确的社会导向。

　　1、要加大对低保制度目的、意义的宣传，转变困难群众的思想观念，使他们认识到低保制度是对符合条件的困难群众给予基本生活保障，要改善生活质量。必须劳动就业、自食其力。

　　2、要加强对低保对象的公示力度。对低保金发放的时间、发放标准、领取方式等进行宣传公示，并公布举报电话，接受群众监督。在低保审批和核查中，实行工作责任制和责任追究制。

　　3、要加强对就业激励政策的宣传。使“主动申请低保，积极走出低保”的观念深入人心，真正建立低保“进出两通畅”机制。

　　(二)落实动态管理措施。

　　针对低保家庭情况的动态性，要完善分类施保、动态核查机制，根据低保家庭的不同类别，实行分类档案管理，并明确动态核查的时限。家庭收入核查上在按照现有办法普查的基础上，一方面依靠社会进行监督，事前公示;一方面改进核查办法，针对农村低保对象分布散、人多、面广的特点，一是采取对上报纳入的对象挑选若干进行抽查，发现问题及时更正，二是还将继续加大农村低保的公示力度，对外公布举报电话，接到举报，我们及时进行查处。

　　(三)加强规范化建设。

　　通过制度化的形式，推进基层低保工作规范化建设。完善健全低保申请、审核、审批、评议、公示、档案管理、资金运行、信息统计等制度。

　　1、要规范工作机构。专门的工作机构和专业化工作队伍的建立是城市低保工作健康有序开展的保证。要健全基层社会救助工作机构，切实加强基层工作人员力量，并落实必要的工作经费。

　　2、要规范工作程序。低保工作政策性强，申报、审批和动态管理等一系列程序既十分繁杂而又相当具体，低保对象的申报、审查、审批程序，低保资金的安排、管理、发放、决算程序，都要规范和完善。

　　3、要规范工作体制。要明确市民政局、乡镇(办事处、场)政府和村委会在低保工作上的职责和任务，各司其职，各负其责，避免出现镇、村两级只管纳入、不管清退，责任上移。

　　(四)建立家庭状况信息比对机制。

　　长期以来，家庭收入难核查、救助对象难认定，一直是困扰低保规范管理以及其它社会救助的难点和重点问题，目前我市城乡居民家庭经济状况核对中心已经成立，已出台了核对办法，建立了核对平台，下一步我们将建立家庭状况信息比对机制，信息共享后我们对纳入社会救助的对象事前就能做好比对工作，而不是事后进行清查，大大增加了救助对象的准确性，减少了清查的人力和时间成本，建立低收入家庭状况核对机制对于落实各项惠民政策、促进公平救助意义重大，有着广泛的社会效益，并且核对工作不仅仅服务于最低生活保障，还将服务于廉租房、经济适用房，医疗救助、教育救助等其它公开政策，成为一个为各类公共政策提供经济状况权威核对信息的支持性政务平台。

　　(五)充实低保工作力量。

　　要加强对镇村低保工作人员的培训，经常进行低保政策法规、低保管理服务及计算机应用等方面的培训，不断提高他们的政策业务水平，培养一支政治觉悟高、业务能力强、全心全意为低保对象服务的高素质低保工作队伍，为低保工作的正常开展提供强有力的组织保证。为低保对象服务的高素质低保工作队伍，为低保工作的正常开展提供强有力的组织保证。

　　(六)不断完善惩罚机制。

　　国家有关部门要进一步建立健全相关法律法规，对以各种手段欺骗社会、违规操作，造成低保资金损失的居民及相关单位有关人员，根据法律作出相应处罚。相关职能部门应明确配合调查的责任，对不认真履行责任的部门和个人依法追究责任。

　　本文获2014年度全省民政系统优秀调研成果优秀奖