浅谈优化和完善社会救助体系的路径选择

　　社会救助是社会保障体系的重要组成部分。党的十八大对构建社会救助体系，完善社会救助制度提出了新要求。今年5月1日，国务院《社会救助暂行办法》正式施行，标志着社会救助工作全面进入法制化、规范化轨道。结合行政法规的实施，这里就优化和完善社会救助体系谈几点看法。

　　一、社会救助工作的现状

　　(一)社会救助步入法制化轨道。法制化是社会救助事业发展的根本方向。1997年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》、随后医疗救助、农村低保、临时救助制度等逐步建立，到2014年《社会救助暂行办法》的实施，经过多年的探索与实践，终于将最低生活保障、特困人员救助、受灾人员救助、医疗、住房、教育、就业、临时救助等制度上升到法律高度，解决了长期以来社会救助工作存在的体系不完善、制度“碎片化”等问题，使社会救助工作从点状到网状、从单一物质救助到多元综合救助、从部门分割发展到衔接协同发展、从生存型救助到发展型救助都步入了有法可依，依法经办和依法操作的轨道。

　　(二)建立了稳定厚实的救助资金投入机制。充裕的资金是做好社会救助工作的前提。近年来，社会救助资金筹措机制日渐健全，中央、省对社会救助补助资金持续增加，形成了稳定厚实的增长机制，有力地保障和改善了困难群众的基本生活。以2013年中央投入社会救助资金为例：中央财政安排城乡低保、医疗救助等专项补助资金1119.7亿元，其中，城市低保资金481.4亿元、农村低保资金506.3亿元、医疗救助资金132亿元，分别比上年增长8.5%、17.4%、1.5%。

　　(三)困难群众基本生活有了进一步改善。一是城乡低保投入持续增加。据统计资料显示，截至2014年6月，荆门市城市低保对象7.01万人，占全市非农人口的6.35%，同比减少0.25%;平均保障标准为409元/月，月人均补助208元，累计支出保障资金7263万元，分别比去年同期增长10.2%、19.5%、11.2%。全市农村低保对象7.56万人，占农业人口的3.5%，人数同比增长5.1%;平均保障标准为2540元/年，月人均补助88元，累计支出保障资金3336元，同比增长41.1%、37.5%和43.9%。二是农村五保供养标准大幅提升。全市农村五保供养对象6993人，其中集中供养2882人，集中供养率为41%;全市集中供养5000元/年、分散供养3500元/年，分别比去年同期增长138%、119%。

　　(四)专项救助工作能力显著提升。一是医疗救助惠及群体进一步扩大。救助对象从城乡低保对象、五保对象逐步向低收入重病患者、重度残疾人和低收入家庭老年人等特殊困难群体拓展，建立了以资助参合参保为基础，以基本医疗保险报销为辅助;以住院大病救助为主，以门诊救助、二次救助、大病关爱救助、重特大疾病救助等为补充的医疗救助框架，达到管理运作规范、救助效果明显、服务方便快捷，基本实现了困难群众病有所医，医有所救的目标。二是临时救助制度进一步规范。设置分级审批权限，并按家庭困难程度，明确了临时救助的4种对象6种情况，救助标准由1000元提高到3000元，解决困难群众的突发性、临时性生活困难。同时低收入家庭认定工作有序开展，住房、教育等专项救助在保障困难群众学有所教、住有所居等方面也发挥了较好的作用。

　　二、制约瓶颈

　　(一)社会救助运行机制和协调机制不健全。主要表现为：基层无救助经办机构、无人员、无经费、无场地，这是困难群众求助无门，社会救助工作不公开、不透明，特别是低保“关系保、人情保、富人与穷人争低保”现象屡禁不止的主要症结所在。社会救助协调机制不健全，横向协调不够，各部门自成一体，未能真正实现互通、互联、互动、互补，未能发挥社会救助体系整体功能的作用。

　　(二)社会救助的规模偏小，标准偏低。主要表现为：低保的保障规模、保障标准存在城乡、区域差别。在城市低保标准上，荆门中心城区为440元，各县市为370元，落差达70元;在人均月补差标准上，城市为208元，农村为88元，落差达120元;在保障规模上，城市低保实现了应保尽保，而农村低保由于受资金限制，大多数是保人不保户，1户保1人，未按农村低保保障标准与年人均纯收入实施差额救助的现象普遍存在。

　　(三)工作机制不完善，改善民生力度不够大。主要表现为：社会救助标准与物价指数同步增长的自然增长机制还不完善，政府公共财政投入缺乏法定依据，提高救助水平具有不确定性。如医疗救助虽取消了病种，提高了救助标准，但当家庭成员患大病需几万元、甚至十几万元医疗费用时，当前几千元的医疗救助标准显得杯水车薪，作用甚微。又如，临时救助普遍存在范围小、标准低，尚未覆盖到支出型贫困家庭，尚未在救助体系中真正起到救急救难，拾遗补缺的作用。

　　三、主要路径

　　(一)发挥政府主体作用。社会救助体系建设由多个部门共同实施，对象多样、内容多元，光靠民政牵头，作用有限，效果有限，难以推动，必须充分发挥政府的主体责任，着力从三大机制上抓落实。一是建立领导机制。各级政府要成立社会救助工作领导小组，主要领导要担任社会救助体系建设工作领导小组组长，牵头负责社会救助体系建设工作。二是建立协调机制。政府主要领导担任联席会议召集人，定期召开社会救助联席会议，统筹做好最低生活保障与医疗、教育、住房等救助制度以及促进就业政策的协调发展和有效对接，研究解决救助申请家庭经济状况核对等信息共享问题。三是建立督办机制。政府要将社会救助工作纳入各部门年度工作目标考核，定期检查督办。在困有所济、病有所医、学有所教、住有所居、老有所养上取得新进展。

　　(二)发挥民政的牵头作用。保障和改善基本的民生，不仅是衡量社会公正的底线，同时也是评价和考量民政工作的重要标准之一。当前，民政部门要以《社会救助暂行办法》为依据，按照法规赋予的职责，把救助工作的指导权、督办权、协调权、考核权落在实处。要进一步完善“政府主导、民政牵头、部门配合、社会力量参与”的社会救助工作机制，积极筹备成立领导小组、召开联席会议以及落实工作责任等具体工作。充分发挥好社会救助体系建设对基本民生的保障作用，制定社会救助工作绩效考核办法，明确各部门的工作目标及任务，并将其纳入政府年度工作目标考核范围，切实推进分工负责、相互衔接、协调实施、政府救助和社会力量参与相结合的社会救助制度体系的发展，把各项社会救助政策落到实处，取得实效。

　　(三)完善社会救助资源配置机制。进一步发挥好社会救助托底线、保基本、补短板的作用，维护好最底线的社会公平。一是突破城乡二元思维，统筹城乡发展，逐步打破以户籍身份定低保的痼疾，统一政策和程序，扩大覆盖面、缩小城乡低保差距。二是将临时救助与“救急难”工作相结合，适当提高救助标准，扩大救助的覆盖面，将其覆盖到城乡低收入家庭乃至全体城乡居民，真正起到拾遗补缺、托底保障的作用。三是做好与基本医疗保险、大病保险等医疗制度的有效衔接，发挥制度合力，加快推进重特大疾病医疗救助工作，加大资金投入，提高救助水平。四是配合房产部门做好低保对象中无房户家庭的租赁补贴、实物配租等工作，协助有关部门开展教育救助、就业救助等工作，发挥好社会救助最大的综合效益。

　　(四)建立基层社会救助工作运行机制。社会救助工作的重心在基层，难点也在基层，问题也最容易出在基层。因此，加强基层能力建设，有人手、有抓手、有阵地是做好社会救助工作的关键。各级人民政府要按照《社会救助暂行办法》的规定，在乡镇(街道)一级成立社会救助经办机构，按照以钱养事的原则和要求，配足人员，落实经费，并在乡镇政务大厅或办事大厅设立申请受理窗口，负责申请、政策咨询、转办、回复等工作，为困难群众求助提供“一门受理、协同办理”的便捷服务;在村(居)一级设立社会救助服务站，通过公益性岗位聘用社会救助联络员。总之，通过健全完善的基层社会救助组织，确保困难群众求助有门，救助及时。