荆门市社会救助城乡一体化调研报告

一、基本成效

（一）注重谋划，出台政策“补短板”。近年来，我市制定出台了《荆门市人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的意见》、《荆门市市辖区城市低收入家庭认定实施办法》、《荆门市居民家庭经济状况核对办法（试行）》等地方性法规，以市政府办的名义下发了《关于规范和完善困难群众临时救助制度的通知》和《关于进一步完善医疗救助制度开展重特大疾病医疗救助工作的通知》等政策文件，补齐制度短板，为城乡一体的社会救助工作提供有力的政策支撑。

（二）依法提标，法定量化抓质效。建立健全了统一的社会标准量化调整机制，根据上年度城乡居民人均消费支出30%、40%和80%比例分别调整城乡低保保障标准和农村五保供养标准，并以政府名义对外公布执行。目前，全市城市低保平均保障标准485元/月，农村低保保障标准3510元/年。这已是我市连续6年提高城乡最低生活保障标准，年均增速分别达到 12.5%和24.3%。农村五保供养标准实现并轨，年供养标准统一为7020元/人，实现了政策、标准和资金筹集的全面统一，较好地维护了农村特困供养人员平等享受国家社会救助的权利。

（三）依法施保，动态管理抓精准。一是城市低保以精细化管理为手段，进一步夯实年度核查、民主评议，三榜公示、信息比对、审核审批等5大关口，确保程序公开、对象精准。截止2016年3月，城市低保对象5.67万人，占全市非农人口的5.1 %，月人均补助357元，比去年同期增长15.7 %。二是农村低保以“按标施保”为突破口，做到应保尽保、按户保障、差额补助和动态管理。全市农村低保对象 6.4万人，占农业人口的3.4 %，月人均补助207元，同比增长49.8%。三是以信息核对为抓手，精准认定救助对象。所有申报对象家庭成员信息与房产、车管、社保、农业、工商、税务等部门进行比对，过好“三关”，即户籍关、财产关、收入关，杜绝有车、多房和家庭收入超标等现象的出现。积极引入第三方开展救助工作，由第三方进行入户核查，对家庭经济状况进行科学的评估，提高低保对象认定的精准度，确保低保制度公开公平公正。

（四）积极探索，专项救助抓创新。一是城乡医疗救助制度经过十多年的探索与完善，建立起资助参合（保）、住院救助、门诊救助、大病关爱救助和“一站式”即时结算的“五位一体”的医疗救助机制和服务体系，医疗救助住院报销比例达到70%，资助城乡低保对象、五保对象参合（保）率达100%，实现了城乡一体化的救助。二是临时救助制度实现城乡无差别救助。为解决因病、因残疾、因孩子上学等支出型贫困家庭的突发性和临时性困难，按家庭、个人划分临时救助对象，将急难型贫困、支出型贫困和其他特殊困难类型纳入临时救助范围，救助标准最高可达城市低保标准的12倍，不分城市和农村，只要符合临时救助条件，均可以申请救助，使遭遇不测者得周急之助，因病因灾者去生存之虞，创新创业者无后顾之忧。

二、困难和问题

（一）顶层低保制度设计不科学。《社会救助暂行办法》规定，户籍、收入和家庭财产是认定低保的三个要。民政部《最低生活保障审核审批办法》规定“持有非农业户口的居民，可以申请城市低保。持有农业户口的居民，可以申请农村低保。由于政策的限定，“农民和市民的身份差别”，造成在同一社区、同一家庭，只能分别申请农村低保和城市低保，不能公平地享受当地的基本生活、医疗、住房救助等社会保障。这些因顶层政策障碍造成的不平等救助问题在全国、全省均带有一定的普遍性，亟待解决。

（二）按身份确定对象有失救助公平。党的十八大指出，要实现城乡一体化，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化等发展目标。长期以来，由于受城乡二元结构的影响，低保制度呈现出城乡二元结构特征，城乡低保制度在发展速度、发展水平等方面都存在着明显差异。主要表现在：在同一社区、同一家庭，由于“农民和市民身份差别”，只能分别申请农村低保和城市低保。进城务工人员不能享受与城市居民同等的基本生活救助。如，张三，栗溪镇农民，在浏河社区打工3年，生活困难，只能回栗溪申请农村低保。在城镇居住的农村户籍居民，因社会经济发展的需要，基本丧失生产、生活资料的，和城市户籍居民实际生活水平一样，但因户口的限制只能申请农村低保等等，由于身份的差异，导致困难群众不能享受平等的基本生活救助。

（三）国家救助资金投入城乡差别较大。目前，社会救助资金国家实行的是城乡有别的资金预算模式，投入的主体不一、标准不一。如，低保资金预算，城市低保资金来源主要是中央和省级资金，地方财政按一般财政收入0.8%列入预算。而农村低保资金是以地方政府投入为主，省级人民政府给予投入，中央财政对财政困难地区给予适当补助。由此可见，由于政府对社会救助资金投入的渠道不同，最终导致低保制度城乡有别，发展不一。

 三、几点思考

（一）完善顶层制度设计。社会救助制度是建立在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障制度。《社会救助暂行办法》对健全完善我国社会救助体系有了明确的构架和较为具体的规定，但在具体的实践操作中，要真正实现低保制度城乡统筹，必须从国家或省级层面制定《居民最低生活保障制度实施细则》或《居民最低生活保障工作规程》，在制度设计、操作流程、管理服务上做出明确的规定，实现城乡一体化发展，让城乡困难群众平等分享改革发展成果。

（二）探索城乡低保制度统筹发展。一是根据国务院关于深化户籍制度改革的有关规定，完善申请社会救助人员的户籍认定条件，对持有《居住证》的困难家庭，且共同生活的家庭成员人均收入低于最低生活保障标准，家庭收入、财产状况符合有关规定的，纳入最低生活保障范围，依法保障《居住证》持有人享有与当地户籍人口均等的基本生活救助权利。二是先行先试，逐步推进。推进城乡低保一体化是一个渐进的过程，无论在制度层面、资金层面还是在认知层面都面临着亟待解决的问题。在探索的过程中要先行试点，探索经验，根据户籍制度改革的要求，推进低保制度改革，解决低保分轨运行、困难居民同城不同身份、同城不同待遇的差别问题，同时积极探索与经济社会发展相一致的覆盖城乡所有贫困群体、内容全面、标准统一、管理规范、网络健全的新型社会救助体系，在建机制、补短板、兜底线上下功夫，实现城乡困难群体基本保障制度一体化、低保标准一体化、专项救助制度一体化，切实提高城乡低保救助能力和水平。

（三）剥离低保障制度与其他专项制度的依附关系。目前，国家面向贫困群众的优惠政策都基本上依附于基本生活保障制度，导致基本生活救助制度被住房救助、医疗救助、教育救助等专项救助制度“绑架”，其它贫困家庭因不是低保对象，不能享受水电费、学费、住房租赁补贴、医疗救助等多项社会福利政策，人为地造成不平等。建议剥离专项配套制度与基本生活救助制度的依附关系，按困难类别、困难诉求实施救助，切实体现公平和公正。

（四）探索整合社会救助筹资渠道。推进社会救助城乡一体化建设必须有财力作支撑，必须整合筹资渠道，才能达到双赢的目的。建议中央和省级社会救助资金并轨统筹，打穿使用，形成城乡一体的资金供给机制，为推进社会救助城乡一体化提供强有力的资金保障。