农村社区建设模式与路径的探索

农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化进程的关键点和促进农村发展的增长点。咸宁市农村社区建设发展态势良好，探索实行了“4＋4”的农村社区建设举措，即“平原发达型”、“山区贫困型”、“两型社会型”、“城郊生态文化型”四种试点模式和“政府引领、企业主建”、“村企联营、项目推动”、“镇社联动、村民自治”、“多方帮扶、社区主建”四种建设措施。同时调研分析了农村社区建设在思想认识、财政能力、建设规划、人才资源、文化氛围等方面存在的问题，笔者认为可持续推进农村社区试点建设，应着力实施“五个一”工程：一定要有一幅发展的蓝图、要有一套优秀的班子、要有一种特色的产业、要有一个有力的支持、要有一份浓厚的文化，从而稳步有序推进农村社区试点建设与发展。

今年以来，为深入开展农村社区建设工作，统筹推进城乡一体化建设，咸宁市民政局先后多次深入全市各地农村社区进行实地走访和专题调研，并邀请到省民政厅、华中师范大学等领导和专家学者来我市进行了考察，调研组共调研了近20个农村社区。通过实地走访、现场座谈、查看资料、深入农户等方式，针对农村社区建设的具体问题开展了深入调研。

一、咸宁市农村社区建设概况

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》（中办发〔2015〕30号）和《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于深入推进农村社区建设试点工作的实施意见〉的通知》（鄂办发〔2015〕54号）等文件的指导精神和具体工作要求，咸宁市农村社区建设工作以构建和谐农村社区为主题，以科学发展观为指导，以建设居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和的生活共同体为目标，不断强化农村社区基础设施建设，不断创新农村社区管理机制，全面拓展农村社区服务，农村社区建设取得明显成效。全市现有901个村，农村人口220万人，6个县（市、区）积极开展了农村社区建设试点工作，每年选取2至3个农村社区作为建设试点。市及各县（市、区）党政班子领导每人包保一个试点村，定期不定期到包保试点村检查指导农村社区建设工作。同时，整合统筹了组织、民政、农业、发改、规划、公安、财政、住建等18个部门力量，合力推进全市农村社区建设工作。目前，咸宁市农村社区建设发展势头良好，农村治理水平实现了有效提升，农村风貌也得到了显著改善。

根据咸宁市委、市政府印发的《咸宁市农村社区建设试点“五年行动计划”实施方案》，“十三五”期间，各县（市、区）将按照辖区内行政村总数的5%确定农村社区建设试点的数量规模。根据总体规划，全市共划定2个县（市）、38个乡（镇、办）、271个村作为农村社区建设试点单位，比国家、省下达的农村社区试点任务高出十个百分点，同时计划建设农村社区公共服务站668个。计划到2020年，在全市建设形成一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点。

二、咸宁市农村社区建设的做法及特点

根据国家、省相关文件精神，结合咸宁市农村社区建设的实际情况，咸宁市民政局积极给市委、市政府当好参谋、主动筹谋，提出并探索实行了“4＋4”的农村社区建设举措，即“平原发达型”、“山区贫困型”、“两型社会型”、“城郊生态文化型”等四种农村社区建设试点模式，在推进农村社区建设试点过程中，按照统筹规划、统一部署、分类指导、分步实施的方针，探索实施了“政府引领、企业主建”、“村企联营、项目推动”、“镇社联动、村民自治”、“多方帮扶、社区主建”等四种农村社区建设新举措。

（一）“平原发达型”农村社区以嘉鱼县潘家湾镇四邑村、陆溪镇藕塘村等基础条件较好的村为典型。以上这些地区由于地处江汉平原，农村社区建设的基础条件较好，按照统筹城乡发展的要求，坚持以城带乡、以乡促城，大力推进农业农村现代化，引导农民向城镇集聚，同时加速城市资本和产业向农村转移，加快平原发达型农村社区的建设，力图形成新型城乡产业结构和城乡互惠体系。为了形成与新型城镇化发展相协调的双轮驱动格局，还参照城镇发展的布局、结构和功能来规划农村社区建设，以“设施齐全，功能完善，路网相联”为建设目标，确保群众足不出村就可以解决衣、食、住、行、娱、医等日常问题。

案例：嘉鱼县潘家湾镇四邑村——“政府引领、企业主建”的典型代表。首先由政府投资，强化了本村的基础设施建设，然后由企业主建，本村走出去的企业家饮水不忘源头、致富不忘根本，创业成功后无偿投资回报家乡，推动家乡农村社区的建设。四邑村按照“建一个新村、构五大板块”的思路，结合国土部门迁村腾地项目，由湖北联乐集团承建，启动四邑新村一期工程建设，将黄金岭、合家地、新墩三个居民点198户农户整体搬迁至四邑新村，节约土地400亩，新村被评为咸宁市十大美丽村庄之一；新村二期工程建设，突出危旧房屋的改造，共改造202户，总投资3000万元。四邑村在产业发展上着力构建“五大板块”，即采取多种途径筹资2.3亿元构建五大产业板块：一是引进浙江省建德市华荟园林有限公司和浙江省杭州市九润园林有限公司投资5500万元，建成2300亩苗木基地。二是引进武汉天九集团投资5300万元，建设万亩竹柳基地，现已建成5000亩。三是引进浙江省杭州市朴树造园有限公司投资500万元，建设500亩花卉基地。四是采取“合作社+农户”、“公司+基地+合作社+农户”等多种模式经营，计划投资1亿元，建设千亩蔬菜基地。五是计划投资1800万元建设3个集餐饮、休闲、观光、娱乐于一体的新型农庄，此项目正在建设中。五大板块的建设，给新村的发展增添了活力，群众通过土地流转，进入公司、合作社务工，由农民就地转化为市民，人均增收过万元。同时，组织摆脱土地束缚的村民积极发展外出务工经济，年可增加收入1000万元，完成了由“传统农业”向“现代农业”发展的转换。嘉鱼县陆溪镇藕塘村境内有亚洲最大的粘土型金矿——蛇屋山金矿，以金矿企业为主力，以迁村腾地项目为主线，集体搬迁藕塘二组、三组近300户居民至统一区域，建立新农村定居点。整体来看，平原发达型农村社区的建设注重利用良好的发展基础，以企业投资兴建为依托，同时充分结合新型城镇化的发展环境，形成了城乡间的良性互动。

（二）“山区贫困型”农村社区以通城县隽水镇油坊村，崇阳县白霓镇大市村，通山县洪港镇西坑村、大畈镇板桥村等发展基础相对薄弱的村为典型。这些地方地处偏远，经济条件相对落后，但由于有着共同的环境、文化以及类似的资源禀赋，村民的认同感和归属感较强，有利于在群众参与中达成共识和治理合力，所以着力搭建农村社区建设合作平台，注重发挥利益协商机制的协调作用。以群众的迫切需求为突破口，充分调动群众参与的积极性，同时加强政府引导，推动农村社区建设健康持续发展。

案例：通山县洪港镇西坑村——“镇社联动、村民自治”的典型代表。西坑村利用楠竹资源优势，镇村联合大力发展楠竹产业加工，增加村民收入，一是投入200余万元建立一个楠竹加工产业园，启动了竹拉丝、竹筷子、机制竹炭等加工项目，解决了农村剩余劳动力就业问题，目前产值500余万元，村级集体经济15万元；二是实施立体林地开发，发展林下经济，利用现有林地流转1000亩，建立示范“笋竹”两用林地基地，建立竹笋加工厂，加工有机竹笋等食品，采取公司+村委会+基地+农户的经营模式，目前正在进行项目论证之中。笔者深入该村调研，发现该村环境优美、气候优良，旅游资源较为丰富，当地利用宜居生态资源优势，结合旅游业的产业特征，正大力发展乡村特色生态旅游。整体来看，山区贫困型农村社区的建设基本上都会结合当地实际，强调因势利导，充分利用现有的自然与人文资源，有效带动当地经济的迅猛发展。

（三）“两型社会型”农村社区以咸安区贺胜桥镇花坪村、桃林村为典型。两型社会指“资源节约型、环境友好型社会”，将两型社会发展要求和农村社区可持续发展相结合，结合农村社区建设的特点，把节约并高效利用资源放在战略的高度予以充分重视，同时注重生态环境的可持续发展，建设资源节约型和环境友好型社区。在节约资源的基础上，在政府投入、集体收入及农民收入有限的背景下，尽可能“低成本、高效益”地建设农村社区，同时要以人为本，以健康、环保、和谐为发展理念，追求村民生产生活、社区良性发展以及区域经济繁荣的良性互动，从而实现农村社区的可持续发展。

案例：贺胜桥镇花坪村——“村企联营、项目推动”的典型代表。花坪村六组地理条件优越，村民普遍存在建设两型社会型农村社区的愿景，该村进行总体规划，引进企业推动发展，充分利用当地自然资源优势，村企联合开发两型社会的“美丽村庄”建设项目，目前已投入1000多万元，将村民现有的房屋进行改造翻新，并将闲置土地统一规划、充分利用，在改善环境的同时提高效益，进而推动乡村旅游项目的开展，计划2017年底完成农村社区各项建设任务。届时，既提高了群众居住条件，又改善了乡村资源环境，还可以生态农业带动旅游项目的升值发展，在盘活农村有限的发展资源的同时确保生态环境不遭到破坏。

（四）“城郊生态文化型”农村社区包括咸嘉生态文化城镇带内的诸村。城郊生态文化型农村社区是城市边缘或城镇化水平较高的农村社区，按照“依托城市、服务农村、致富农民”的发展思路，借助于农村社区建设以加快农村的城镇化步伐，统筹城乡协同发展。充分利用该地区城郊乡镇的区位优势、资源优势和产业优势，积极围绕休闲、生态、观光、文化等第三产业的发展工作。以名优农产品的品牌化项目包装为依托，积极开展各类相关招商活动，有效提高农民收入。如城镇带里的“中华鸡汤小镇”、“咸宁桂花酒（糕）”、“贺胜桥土鸡汤”、“野生鱼馆”等旅游饮食文化产品名扬荆楚大地。在建设城郊生态文化型农村社区过程中，结合实际情况，还充分利用地区的交通优势，分片区建设特色农业生产基地，打造第一、第三产业混合发展的多元产业格局，并以此为契机，进一步完善农村社区的基础设施建设，突出社区服务功能，为农村社区的持续健康发展奠定良好基础。

案例：嘉鱼县渡普镇烟墩村——“多方帮扶、社区主建”的典型代表。近年来，渡普镇政府向上争取新农村建设立项，引进湖北净宝农业发展公司等社会各界的支持和帮扶，由社区统筹新建了烟墩小区和小康小区，烟墩小区位于烟墩村蔡许、沈刘小组，建筑民居117套，占地面积30亩，建筑面积22600㎡，居住人口300人，集居住、商贸、教育、医疗、旅游、餐饮等功能于一体；小康小区位于烟墩村西鲁，占地196亩，是新城首期480户拆迁村民的还建小区，建设规模8万平方米，总投资1.1亿元，可供500户居民居住，小区为徽派建筑风格，以人工湖为中心，两层独栋住宅、三至五层不等的花园洋房沿湖依次递进排列，小区活动中心、会议中心、特色商业街、规划展览馆、管委会办公楼环湖沿街展开，共有地上、地下停车位536个。

三、咸宁市农村社区建设存在的主要问题

农村社区建设是一项综合性的系统工程，在市委、市政府和社会各界的大力支持和全力推动下，咸宁市农村社区建设取得了较为明显的成效。但是，从近年来咸宁市实施农村社区建设过程中了解到，还存在一些制约因素有待进一步改进：

一是思想认识有待提高。村干部和村民是农村社区建设的两大核心主体，对农村社区建设有着直接且深远的影响。大多数村干部能充分认识农村社区建设的重要意义，工作热情高，但也有一些基层干部不顾当地实际，把农村社区建设简单地理解为大拆大建，违背农民意愿、违背村庄演进规律、违背城镇化发展的客观规律，搞“政绩工程”、“形象工程”，把惠民工程变成了“累”民工程。同时，少数村干部至今还不明白农村社区的概念，误认为开展农村社区建设是成立一个社区和组建一个居委会。

二是基层财政能力有限。由于全市各地农村社区的基础设施建设相对滞后，进一步完善农村社区建设还需要大量的资金投入。但是目前受整体的财政状况所限，全市多数县、乡的财政负担能力十分有限，加上市、县两级的财政资金整合机制尚未健全，因此很多地方没有足够的资金和人力物力投入到农村社区建设中，整体上财政资金投入不足的问题比较突出。另外，村集体经济也是制约农村社区发展的瓶颈，一个好的农村社区必须要有一份强大的集体经济支撑，要变“政府输血”为“自己造血”，强化自身实力、推动自身发展。

三是建设规划尚需优化。农村社区建设工作，规划选址要统筹考虑人口密度、产业集中度、自然条件和当地特色等因素。尽管目前多数农村社区建设试点地区已制定了详细的发展规划，但规划内容普遍存在重住宅建设、轻配套设施，重基础建设、轻产业发展的倾向，缺乏整体性和前瞻性，忽视当地人文、地域和民族特色，千篇一律的“模式化”问题比较普遍。习近平总书记在中央城镇化工作会议上特别强调，在促进城乡一体化发展中要注意保留村庄的原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民的生活条件。

四是人才资源不够充沛。建设农村社区人才是关键，软件建设是重要问题。大部分农村社区基础设施不断增强，有好的办公用房、到位的配套设施，但是村领导班子整体素质不高、业务能力不强、服务水平不够，管理服务不够完善，制约了农村社区的发展空间，影响了农村社区建设工作的有效推动。

五是文化氛围不够浓厚。大部分农村社区文化设施建设不够完善，很少开展农村文化活动，群众的精神文化生活不够丰富，文化素养得不到有效提升，一定程度上制约了农村社区的建设和发展。

四、推进咸宁市农村社区建设工作的思考与建议

在咸宁市大力建设农村社区的过程中，结合取得的成效，笔者分析总结稳步有序推进农村社区建设工作，要重点实施好“五一个”工程。

（一）要有一幅发展的蓝图。开展农村社区建设应综合考量多方因素，绘制发展蓝图，合理稳步推进，为推进农村社区建设与发展高屋建瓴。在深入调查研究和科学论证的基础上，统筹规划，与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村建设规划等相衔接，把农村社区建设工作放在社会治理体系和治理能力现代化的高度上去把握，放在全面深化改革中去谋划，遵循农村经济社会发展规律，重视乡土味道、体现农村特点、保留乡村风貌，对当前及未来一段时间农村社区建设发展进行科学系统的顶层设计和整体规划，提出发展思路、科学制定方案、指明前进方向，提高工作的科学性、前瞻性、可行性和有效性。6个县（市、区）是最了解本地农村社区风俗和特色的一级政府，他们作为主体制定当地的农村社区发展规划，能够最大限度的满足本地特征和发展需求，按照《咸宁市农村社区建设试点“五年行动计划”实施方案》，每个农村社区办公用房面积要达到500㎡以上，各县（市、区）要把农村社区阵地及基础设施建设列入农村社区建设重要内容。

（二）要有一套优秀的班子。从实际工作中体会到，开展农村社区建设，要有一套优秀的村“两委”领导班子，由综合素质较高、业务能力较强的带头人、“当家人”来实施农村社区建设。优秀的村“两委”领导班子要有合格的政治素质、良好的思想素质、高尚的道德素质、较好的文化素质、健康的身心素质，尤其要配强村支书这个“班长”，村支书要善于团结带领村“两委”一班人，牢固树立服务大局的思想观念统揽全村发展，把村民利益放在首位来提高民主决策的可行性和科学性，增强自身法纪意识来提高依法行政能力，树立积极进取的精神来提升自身修为和能力，针对农村社区建设的问题和矛盾多措并举研究对策对症下药，同时要坚持村民自治，尊重农村居民的主体地位，切实维护好农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权益，充分调动农村居民的积极性，合力推进农村社区建设。要完善农村社区干部选拔任用和激励机制，建立健全教育培训制度，依托市、县两级党校，采取市、县、乡三级培训的方式，每年至少对村主职干部培训一次，其他成员每２年至少培训一次，从根本上提高村干部的综合素质。

（三）要有一种特色的产业。农村社区建设过程中，各地要紧密联系实际，充分发挥合作经济组织的支持和服务功能，每村着力形成1至2个具有稳定发展潜力的优势主导特色产业，整体上形成“一村一品”的产业发展格局。实施“一村一品”工程是充分利用本地资源，发展区域特色产业，创新经济增长方式，带动区域经济快速发展的一项行之有效的措施。因此要积极依靠和发动当地干部群众，全面推进项目落地，推动产业升级，加快城镇建设，促进民生改善，让优势、特色产业与农村社区建设相互促进，同时产业的发展带动了村民就业，经济社会发展实现了新的突破，综合实力不断增强。赤壁市茶庵岭镇与羊楼洞茶业公司对接，把实施“一村一品”工程作为农业和农村工作的重要内容来抓，有效地促进了特色产业基地的形成及农民收入的增加。在当前新形势下，发展“一村一品”是推进农村社区建设的重要战略举措，优化发展环境，完善发展机制，提高发展质量，拓展发展空间，促进“一村一品”向纵深发展，推动产业富村、科技兴村、企业带村、生态建村、人才强村新格局的尽快形成，夯实农村社区建设的产业基础。

（四）要有一个有力的支持。农村社区的发展，离不开政府的大力支持、政策的有效倾斜、资金的强力支撑。各级政府部门要紧紧围绕保障和改善民生这一主题，充分发挥资源分配和组织人力方面的优势，加大对农村社区建设人力、财力、物力的投入，落实各项农村惠民政策，重点解决村民最关注的民生问题，全力保障村民的基本权益，助推农村社区建设和发展。当然，“社区是我家，建设靠大家”，农村社区建设不仅需要政府的支持，同时也需要各类人才、社会组织聚智聚力、献计献策，要发动农村居民参与，调动各类主体参与农村社区建设的积极性、主动性和创造性，畅通农村社区建设所需人力、财力、物力支撑渠道。

（五）要有一份浓厚的文化。社区文化是社区的生命力，没有浓厚的文化，社区就不会赢得百姓的归属感和认同感。因此，在实施农村社区建设过程中，一要积极完善农村社区公共文化服务，加强农村社区文化设施建设，推进多功能、综合性社区文化活动室和乡镇、中心村文化站的建设。二要发挥广播电视村村通、农村党员干部现代远程教育、农村数字电影工程和农家书屋等重点文化工程的作用，为促进农村社区居民的全面发展创造必要条件。三要积极开展形式多样的农村社区文化活动，培育农村社区文化特色品牌，丰富农村居民精神文化生活，增强农村居民的归属感和认同感。

咸宁市农村社区建设工作要在各级党委和政府的领导下，在行政村范围内，依靠全体居民，继续实行“4＋4”的农村社区建设新举措，大力实施“五一个”工程，强化社区自治和服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，不断提升农村居民生活质量和文明素养，着力构建管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。