荆州市沙市区城区贫困人口的调研报告

　　沙市地处湖北省中南部，位于江汉平原腹地，东望武汉，西接三峡，北临汉水，南极潇湘，是连东西、跨南北的交通要道和物资集散地，全区国土面积492平方公里，人口61.04万,城区常住人口48万，有汉、回、满、蒙、苗、朝鲜、壮、土家、维吾尔等28个民族；荆州市城区工业、商业、交通、邮政、电信、金融的主体分布在沙市区，是荆州市人流、物流和信息的中心。 

　　沙市区的经济发展一直保持较快增速, 但是同时也存在一些没有解决的问题, 城区贫困问题就是其中之一。与农村的贫困相比, 作为荆州市中心城区中的贫困主要是相对贫困。沙市区采用最低生活保障标准来确定贫困人口的规模，沙市区享受城区居民最低生活保障的为8457户,15223人。月人均享受水平295元。 

　　近年来，城区扶贫工作有了重大转变, 具体表现在从扶持企业到直接救助贫困人口、从道义性扶贫到制度性扶贫、从救助制度分立到救助制度整合、从基本生活救助到综合救助、从消极救助取向到积极开发取向、从依托单位体制到重视社区作用。尤其是城区居民最低生活保障制度的建立和完善, 对于保障城区贫困人口的最低生活水平起到了重要作用, 成为城区社会保障体系的最后一道防线。 

　　一、沙市区城区贫困问题历史与现状 

　　1995年，原荆州地区与原沙市市合并，成立荆州市，沙市成为市辖区，城区设中山、解放、胜利、崇文、朝阳5个街道办事处，辖105个社区。建区之初，大型国有企业和规模以上企业划归市直管，留给沙市区的全部是小微企业和亏损企业。随着我国社会结构的转型以及经济体制改革的不断深化, 单位体制受到严重冲击, 原有的单位福利体制的保障功能不断弱化, 就业与社会保障一体化的格局逐步被打破。与此同时, 随着非公有制经济的迅速发展, 在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。到2005年底, 随着“ 减员增效”政策的实施, 下岗、待岗职工增多, 失业保险期满无法及时实现再就业, 困难企业职工工资无保障等新问题、 新矛盾逐步显现出来。 

　　 目前, 按照区民政部门的统计口径, 城区贫困人口大体上可区分为以下 4 类人员: 一是 “ 三无”( 即无劳动能力、 无收入来源、无法定赡养/ 抚养人)人员, 即传统上由民政部门一直给予社会救济的对象; 二是贫困的失业人员, 即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民; 三是贫困的在职职工和退休人员, 他们是在领取工资、 基本生活费和退休费 ( 或养老保险金) 的同时, 家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障线的居民; 四是残疾、 疾病或其他原因造成生活困难的居民。截至 2015 年底, 全区共有城镇低保家庭8457户、15223人。 具体数据见表 1。 

　　（表1） 2015 年 12 月份沙市区城区居民中的低保情况  

类别  辖区	城镇最低生活保障人数（人）	城镇最低生活保障家庭户数（户）	人平支出水平（元）
朝阳街道	2154	1152	289
胜利街道	2424	1446	304
中山街道	1710	1031	309
崇文街道	1604	914	305
解放街道	4107	2185	290
关沮镇	464	247	282
锣场镇	123	88	336
观音垱镇	596	279	259
岑河镇	1047	604	298
立新乡	993	511	278

      二、沙市区城区贫困人口的特点 

　　1996年3月，沙市区有关部门组织了对城区贫困问题的专门研究, 当年第一次设定了沙市区城区居民最低生活保障标准为130 元。2006年沙市区城区居民最低生活保障标准为130 元。 此后根据经济社会发展,先后 9 次对城区居民最低生活标准进行调整 ( 见表 2) 。 

　　（表 2）荆州市沙市区城区居民最低生活保障标准的调整情况  

　　建区以来, 沙市区民政局、 统计局、 区委党校等单位对沙市区贫困人口的规模与构成、社会环境、生活状况、经济收入、生活支出、财产状况以及致贫原因、社会支持网络以及贫困家庭特殊群体的需求等方面进行了多次专题研究, 综合这些研究的成果, 可以知道沙市区城区贫困具有以下几个特点: 

　　一是低保全覆盖。低保制度所覆盖的人口可以被认为是绝对贫困人口。 但由于财政承受能力等因素的影响, 由于沙市区财政能力有限，当时的低保标准并不是绝对贫困的贫困标准, 而是“政策标准” 。 但是随着财政支持力度的加大, 两者的差距逐渐缩小。目前, 低保制度基本上覆盖了全区的贫困人口。 

　　二是贫困人口数随着年龄增大呈上升趋势。从贫困人口的年龄来看, 在接受调查的贫困人口中, 50 岁以上人口的比例接近 1 / 3, 35 岁到 49 岁的占一半以上, 34岁以下的人口所占比例较低。贫困人口的分布随着年龄的增大而呈现上升趋势，而且上升幅度很大。  

　　三是单亲家庭比例较大。从贫困人口的家庭人口结构来看, 贫困家庭中完整家庭约占15% , 大大低于城区平均数; 单亲家庭约占60% , 大大高于城区平均数。可见，单亲家庭的经济深入远远不如完整家庭。 

　　四是文化水平普遍较低。从贫困人口的文化程度来看, 18 岁以上家庭成员的文化程度,文盲占25．43% , 初中以下的占71．9% , 高中占22．4% , 大专及以上的仅占 1．46% 。不难看出, 这部分人群的整体文化水平不高。 

　　五是因病致贫明显。从贫困人口的身体状况来看, 贫困家庭成员中, 身体健康的占 39% , 身体一般的占24．7% , 体弱占 7．8% , 一般疾病占 13% , 严重疾病占17．8% 。体弱多病合计达到了 38．6% 。此外, 贫困人口中, 残疾人口比重较大, 约为20% ; 生活不能自理的占相当比重。 调查中发现, 有 23．8% 的被访者认为家里有人无劳动能力, 有 14．7% 的被访者认为家里所有人都没有自理能力。 

　　六是就业能力底下。从贫困人口的就业状况来看, 他们中大多数人所从事的是第一产业、 第二产业中的传统产业, 以及第三产业中没有技术含量的工作。贫困人口专业技能低, 专业技术人员的比重仅为 1．28% 。在贫困家庭的劳动人口中, 正常就业的人口仅占 16．8% , 失业、 病休、 提前内退等情况所占的比例很高, 达到 48．3% 。从贫困家庭从业人员的所有制构成来看, 在公有制 ( 全民和集体) 企事业单位的占 88．7% 。 

　　第七, 入不敷出是家庭的主要经济来源。从贫困人口的生活状况来看, 一些贫困家庭中老人的退休金成了维持本人和子女家庭生活的主要支柱，“啃老族”占有一定的比例。从生活支出来看, 食品支出、医药费、教育费是贫困家庭支出的主要项目，也是致贫的主要原因。 

　　与全区平均水平相比, 贫困家庭具有如下特点: 收入增速缓慢、收入差距拉大; 企业职工收入低, 收入渠道少; 就业职工收入水平低, 负担系数大; 总体消费水平低, 收支倒挂; 主要食品消费量少质差;住房面积小, 质量差，一般集中在老旧城区; 医疗保健、子女教育问题突出。

　　三、沙市区城区贫困人口的致贫原因 

　　城区贫困人口的致贫原因既与沙市区历史有关，也与现在的政策有关, 同时贫困人口本身的身体状况和能力等因素有关。从贫困人口以及街道和社区对城市贫困原因的认知来看, 他们的看法大体上趋于一致。 就业或创业状况差所带来的收入少或失败, 以及因教育和病患所带来的较大支出, 是贫困人口致贫的主要原因 ( 见表3和表4) 。 

　　（表 3） 贫困家庭对生活困难的主要原因的选择 ( 可多选)  

　　（表 4）街道和社区对贫困家庭致贫原因的看法 单位: % 

　　从经济社会层面来看, 主要是由于在经济结构调整和企业经营机制转型的过程中, 没有核心技术，竞争力不强的国有企业，职工收入下降, 导致下岗、失业人数剧增, 加上货币贬值，物价上涨,使得这一大批职工及其家庭购买力下降，生活陷入困境, 从而出现一个庞大的城区新贫困人群。 

　　从家庭个人层面来看, 贫困人口自身素质不高, 他们往往文化程度较低, 劳动技能低, 而年龄往往又比较大, 在优胜劣汰的市场竞争中难以立足。 贫困家庭中往往劳动力少, 家庭负担重, 身体健康状况差, 存在着相当比例的残疾人口和慢性病患者, 不少贫困家庭是因病致贫和因病返贫。此外, 调查还发现, 部分贫困人口缺乏自主创业的信心和勇气，看不到经济社会发展的大趋势，在机遇面前畏首畏脚，坐失良机。同时相当一部分失业人员择业观念落后, 被动地等待国家和企业给安排工作, 这种心理成为再就业的无形障碍。一部分失业人员以工作地点远、工资低、工作没有保障等为由拒绝接受街道、社区安排的一些非正规就业的机会。沙市区精准扶贫指挥部的调查表明, 有近八成的被访者不愿意从事农业生产，认为到农村就业没面子, 接近七成的被访者对异地就业持反对态度，觉得故土难离。 

　　四、沙市区城区贫困现状的治理对策 

　　大力发展和完善以城区居民最低生活保障制度为核心的社会救助体系是我们当前和今后一段时间的重要对策。城区居民最低生活保障制度主要用于保证城区贫困人口的基本生活。除此之外, 还对贫困人口进行医疗救助、廉租住房、教育培训、法律援助以及大力开展社会互助和临时救助, 从多方面对贫困人口进行社会救助, 帮助贫困人口解决各种困难, 摆脱贫困。但随着社会的发展和进步，这一制度同样也面临一些问题, 需要寻求新的治理对策。 

　　（一）城区居民最低生活保障的制度创新 

　　 治理城区贫困中不断完善城市居民最低生活保障制度的办法, 经过了几次创新, 主要体现在以下几个方面: 

　　 第一, 在制度初创时期, 采用科学方法制定城区低保标准。组成课题组采用生活形态法、市场菜篮子法、主要食品消费法以及收入比例法等四种方法, 通过抽样调查, 确定了生存线、温饱线和发展线。并且综合考虑多种因素, 最终确定 建区之初的最低生活保障标准。这与完全比照别的城区低保标准确定本地低保标准, 甚至直接由有关领导拍脑袋确定低保标准要科学合理。 

　　 第二, 根据全区经济社会发展的实际, 适时调整低保标准, 保证城区贫困人口共享经济社会发展的成果。建区20年来, 2006年以来先后9次提高低保标准, 从130元提高到480元。年年做到“按标施保”，从而使城区广大贫困人口的最基本生活得到保障。 沙市区人民政府批转了区民政局 《关于建立城区居民最低生活保障标准调整机制意见的通知》，对城区低保标准的测算方法、调整的组织实施做出明确规定, 使低保标准的调整走向规范化。 

　　第三, 近年来，沙市区开始对低保对象进行分类救助, 这是建区以来低保制度的最大创新。在民政局和财政局联合下发的 《 关于对城区低保对象实行分类救助的通知》中指出, 分类原则按照对象的劳动能力不同及种类不同制定相应救助标准的原则, 对法定劳动年龄段内、 有劳动能力人员实施鼓励就业政策, 提高救助水平; 对“ 三无”人员、享受城区低保待遇的因公致残老人、儿童及重残者本人, 实施提高救助标准政策, 改善其生活状况。 

　　（二）低保制度所面临的主要问题 

　　 随着改革进入深水区和精准扶贫脱贫号角的吹响，低保制度本身也要进一步挖掘潜能，与时俱进。目前这项制度面临一些深层次的问题, 遇到很大的挑战。 

　　 首先, 低保制度长效机制问题。低保制度的目的是为了解决贫困人口的基本问题， 从制度定位来看, 其功能是维持性的, 而不是发展性的，其机制不具有长效性。社会救助制度之所以能够在短时间内取得很大成就, 一是财政投入方面的大力支持；二是政策定位上解决了城区贫困人口的最基本生活。但是, 随着城区低保制度的功能逐渐释放, 人们对于这项制度寄予的“ 厚望”也越来越多, 且越来越强烈。因此, 很多难题都希望依托这项制度来解决。如当前贫困人口所普遍面临的医疗和子女教育就学问题，本来应该通过社会保险和其他制度来解决的问题,一旦通过低保制度来解决的时候, 就显得力不从心。低保制度并不能使城区贫困人口脱贫，其所能解决的也只是最低限度的问题。  

　　其次, 低保制度的制度成本问题。由于低保制度是整个社会保障体系的“ 最后一张安全网”，起到“兜底” 的作用, 一方面，政府必须设立专门的部门执行这项工作，需要大量的人力物力和财力；另一方面，要找到那些低保对象, 同时要避免那些不符合条件的人“ 浑水摸鱼”和 “ 搭便车”。低保制度以家计调查为前提, 这方面的调查需要花费大量的人力和物力, 同时, 还需要始终跟踪进行动态管理, 因此它是一项成本比较高的社会政策。 

　　再次，低保制度公信力的问题。目前我区的低保制度主要靠社区掌握其准入门槛，由民政部门审核以后发放资金。虽然这给低保制度的执行节省了一定的成本, 却也因此带来了相关问题。一方面, 社区干部和“网格员”都没有受过社会工作的专业训练, 因而缺乏专业知识和水准, 只是凭自己的良心和热情工作。在与低保人员打交道的时候, 常常会暴露出恩赐观念、特权心态, 对低保工作有负面影响，群众信任度不高; 另一方面, 收入调查是一项专业性很强的工作, 社区的工作人员与低保对象都是乡里乡亲, 难免会出现优亲厚友的现象, 甚至还会出现应保而未保, 或者原来享受低保的对象被错误取消资格等现象，政府的良好初衷受到质疑。 

　　（三） 城区贫困人口治理的思考 

　　 对于传统救济对象和丧失劳动能力的城区贫困人口, 政府需要通过完善体制来保障这部分人的基本生活。由于低保制度的局限性，长远来看, 绝对不能把治理城区贫困问题的重任全部押在低保制度上面, 关键在于鼓励贫困人口创业就业, 以就业为切入点，通过生产性就业和工作,获得可靠和稳定的生计。      

    首先, 就业是生计可持续的前提, 对于有劳动能力的城区贫困人口, 要鼓励他们就业。 不应该把这部分人看成是社会的包袱, 而应该把他们看成宝贵的人力资源, 相信他们可以通过自己的努力, 去创造适合自己的就业岗位, 从而获得可持续的生计。创造宽松的社会氛围, 鼓励劳动力的流动, 鼓励贫困人口的非正规就业, 自谋职业是首选之策, 对此政府予以一定的资金和政策上的支持。 

　　其次, 考虑到城区贫困人口本身的文化素质和职业技能, 在产业调整和升级的同时, 需要创造一大批劳动密集型职业, 以解决这批人就业和维持其生计。例如, 可以考虑在适当的位置建立露天市场, 给他们提供低廉的就业岗位, 这就要对现在撤销露天菜市等做法给予重新评价。 

　　最后, 城区低保的实践表明, 在城区贫困人口的就业中, 一定要重视社区的作用, 社区建设一定要与解决当前中国最迫切需要解决的问题——就业问题联系起来。对于有劳动能力但是在现代劳动力市场上缺乏竞争力的贫困人口, 可持续生计的获得需要社区的大力支持。