关于推进城乡低保一体化的若干思考

    低保制度在保障困难群众基本生活、促进困难群众参与经济社会活动、确保困难群众分享改革发展成果等方面正发挥着越来越重要的基础性作用。目前，我国实施的是城乡分离的最低生活保障制度，城乡居民最低生活保障的差异已成为制约地方经济发展的一个因素。加强城乡低保制度建设，关系到人民的基本生存安全和社会的和谐稳定，必须积极统筹城乡居民最低生活保障制度，加快推进城乡低保一体化，切实发挥低保制度兜底线的保障功能。

　  一、我市城乡低保制度实施的现状 

　  孝感市城市低保制度自1997年开始实施，农村低保制度自2005年开始实施，虽然都已经形成较为完善的制度体系，但长期以来一直是分轨运行模式，由于地域经济发展水平不同，农村低保户和城市低保户的待遇有着较大差别，甚至在同一村庄由于“农民和市民的身份差别”，农村低保户和城市低保户的低保标准也是不同的。目前，我市有常住人口485.8万人，户籍人口527.43万人，其中农业人口237.59万人，非农业人口247.59万人。截至2014 年3月我市共有城乡低保户16.5万户31.1万人，保障比例6.4%，2013年全年支出保障金5.8亿元。 

　  二、当前城乡低保实施存在的差异

　  在二元社会经济结构下，城乡低保制度在发展速度、发展水平和完善程度等方面都存在着显著差异,这种差异既体现在不同地域之间又体现在同一地域城市低保户和农村低保户的不同身份上。近几年来，孝感市城乡低保制度不断完善，救助能力和水平不断提高，但仍存在以下几个方面的重要差异：

　  一是资金筹集上有差异。《城市居民最低生活保障条例》规定“城市居民最低生活保障制度实行地方人民政府负责制”。“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。城镇居民最低生活保障资金基本上是由县级以上人民政府列入同级财政预算，纳入财政低保专户，专款专用，按进度拨付。从调查情况看，孝感市城市低保资金主要是中央和省级资金，以及地方财政按一般财政收入0.8%列入预算，基本上能保障城市低保资金需求。2007 年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。这个文件中提出“ 农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”农村低保保障面大，资金少，因此保障标准较低。 从目前我市农村低保资金的支出情况来看，农村低保资金的支出仍以地方为主，中央财政所占的比重较小。 城乡低保资金筹集渠道的显著差异是导致我市城乡低保制度发展程度差异的一个重要原因。

　  二是覆盖范围上有差异。制度覆盖面不同是城乡低保制度的首要差异。通过从城乡低保对象的覆盖面上来看，由于城镇化进程的加快，目前我市农村低保覆盖面明显高于城市。2013 年我市城市低保覆盖面为3.9%，而同期的农村低保覆盖面为9%，二者相差5.1个百分点。

　  三是核查方法上有差异。《城市居民最低生活保障条例》对于确定城市低保标准和核实家庭收入的方法已经有了原则性的规定，我市也有确定低保标准和核实家庭收入的方法针对各种可能出现的情况出台了较具体的规定。与城市相比，从农村低保工作的实践看，我市确定了“十五不准”， 但由于农民的家庭收入不像城市居民大多为现金收入，而是实物居多，一项一项计算起来很复杂，要将各种实物收入量化到货币金额上来进行比较，更加困难，在具体确定低保标准和核实家庭收入在农村要比在城市复杂得多，事实上很难做到“准确”。

　  四是对象识别上有差异。1999 年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。这项规定为城市低保制度的实施对象的确定做出了原则性规定。而农村低保对象并非像城市低保那样，是严格按照低保标准“计算”出来的。实践中，民主评议在确定低保对象时起的作用更大，由村民委员会或村民代表会议，按照一定的工作程序，根据当地对贫困的理解评出那些生活最困难的家庭。这种以民主评议的方式确定低保对象时常常会表现出一定的随意性，或缺乏必要的法律依据，需要加以改进，用更加完善、更加合理合法的手段去筛选和确定保障对象。

　  五是动态管理上有差异。城市低保对象的动态管理根据需要每月都要进行一次。而由于农村低保对象更具稳定性，对农村低保对象的动态管理往往不像城市低保那样每月都要进行一次。我市对农村低保家庭的核查的次数，根据不同的分类及每一类对象的实际情况，一般是按季度或按照半年一次进行。无劳动力的低保对象每年复核一次，对有部分劳动能力的半年复核一次，对于有一定劳动能力的则一季度复核一次。农村低保对象复核的频率远低于城市。

　  三、推进城乡低保一体化的几点建议

　  低保制度在保障城乡贫困群体基本生存权益，维护社会稳定等方面发挥着举足轻重的作用。然而，长期以来，由于受城乡二元结构的影响，我国的低保制度呈现出城乡二元结构特征，城乡低保制度在发展速度、发展水平等方面都存在着明显差异。改革二元低保制度，推进城乡低保一体化统筹势在必行。

　  一是要进一步完善救助法律体系，提供低保城乡统筹法律依据。近期，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，将于2014年5月1日施行，对健全完善我国社会救助体系有了明确的构架和较为具体的规定。但在具体的实践操作中，要真正实现低保制度城乡统筹，必须加快出台《社会救助法》，对低保救助的实施主体、对象、标准、范围、条件、期限、监督、责任、义务等方面进行规范，使救助统筹工作有法可依、有章可循，更好地发挥低保救助工作的社会效益。同时，要建立低保救助制度的实施机制，尤其对低保救助实施过程进行严格的监督，包括对低保救助机构及其从业者的监督，对救助资金与实物管理的监督，对低保救助的公正程度进行监督，对低保救助的社会效益进行监督等。

　  二是要进一步明确救助主体，构建一体化管理机制。建立城乡统筹的低保制度，必须要有与之相适应的管理体制。应在县级以上政府成立社会救助工作领导办公室或领导小组，明确民政、教育、劳动、卫生等部门和各级工、青、妇、残联等社会团体的职责，按照《社会救助暂行办法》有关规定，使民政部门成为救助工作的牵头负责管理机构。县级（市、区)民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施，总揽各项救助政策，协调同级各部门、各种社会力量的救助行为，避免救助碎片化。街道、乡镇应建立社会救助管理所，形成救助工作的平台，城市社区和村具体落实各项救助工作。

　  三是要进一步加大城乡统筹力度，提高低保救助水平。与城市高度发展的低保制度相比，农村的低保制度发展明显滞后。实现低保救助的城乡统筹关键是要建立和完善农村低保救助制度。要逐步建立和完善农村在衣、食、住房、医疗、取暖、子女上学、法律援助等方面的救助制度，强化综合救助保障，推进城乡居民经济状况核对系统建设，积极开展“按标施保”。由于目前因病致贫是农村低保对象陷入贫困的主要原因，需要进一步深化农村医疗救助工作，帮助农村贫困家庭解决医疗问题。

　  四是要进一步加强低保制度建设，确保制度的统一性。低保制度是建立在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充，而其他各项救助制度需要把最低生活保障制度作为基础。这一特点决定了最低生活保障制度在整个社会救助体系中的核心和基础性作用。在确定救助标准和实施范围方面，又要避免单项救助或优惠政策与低保资格制度直接挂钩，而是要根据每个单项制度的具体情况，确定各自的救助标准和范围，同时积极开展低保边缘群体的针对性救助，加大特困低保户的救助力度，探索实施阶梯式救助。 

　  五是要进一步合理配置资源，提高低保救助效率。目前，我国低保制度发展过程中出现诸多问题在很大程度上是由于救助资金配置不合理造成的。要实现城乡低保制度的统筹必须的突破城乡资金配置失衡的瓶颈，加大对农村低保制度的资金供给和资源配置。当前要建立低保制度资金投入与经济总量和政府财力增长之间的内在联动机制，以确保救助对象生活适时得到保障。

　  城乡低保一体化是一个复杂的系统工程，无论在制度层面、资金层面还是在认知层面都面临着亟待解决的问题。推进城乡低保一体化是一个渐进的过程，当前，我们要认真贯彻《社会救助暂行办法》（国务院第 649号令），结合实际，积极推进社会救助制度改革，在政府主导、社会力量广泛参与下，以最低生活保障制度为基础，以教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，积极探索与经济社会发展相一致的覆盖城乡所有贫困群体、内容全面、标准统一、管理规范、网络健全的一种新型救助体系，在建机制、补短板、兜底线上下功夫，实现城乡困难群体基本保障制度一体化、低保标准一体化、分类救助标准一体化、专项救助制度一体化，切实提高城乡低保救助能力和水平。（作者系孝感市民政局副局长）