关于规范低保管理的思考与建议

    云梦县自1998年12月实施城市最低生活保障制度、2007年实施农村低保制度以来，始终坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的根本宗旨，切实保障困难群众的根本利益，为维护社会稳定，构建幸福云梦发挥了重大作用。

    一、基本情况

    据统计，截止2015上半年，全县有城市低保3502户6850人，月发放低保金167.7万元，月人均补差水平244.7元，1至6月共发放城市低保资金1217.1万元；农村低保对象12567户16859人，月发放低保资金181.3万元，月人均补差水平107.5元，1至6月共发放农村低保资金1626.5万元。同时，按上级要求在全县开展了为期三个月的农村低保“按标施保”工作，进行了专项清理，目前已清理1475户2057人，拟新增581户1049人，所有农村低保新增对象将从7月1日起按新的标准发放低保金。

    二、主要作法

    （一）完善了一个体系，确保依法运行

    建立一套完整、科学、实用的工作制度体系是做好低保工作的重要保证。据此，我们在积极实施上级民政部门要求的低保制度的同时，结合实际，探索和完善了一系列城乡低保工作制度。先后出台了《云梦县城市居民最低生活保障制度实施细则》、《云梦县农村居民最低生活保障制度实施细则》、《云梦县农村低保“按标施保”家庭补助标准核算实施细则》、《云梦县城市低保“15不准”》、《云梦县农村低保“五类”必须、“八类”不准纳入规定》等规章制度，形成了独具我县特色的城乡低保政策体系。例如，在《云梦县城市居民最低生活保障制度实施细则》中，我们对城市低保的保障范围、审批管理、低保金发放、监督检查等各个环节都作了明确规定，对各级低保管理人员的职责和违反低保政策的行为作出了处罚规定，为城市低保体系规范化建设提供了制度保障。在《云梦县农村低保“按标施保”家庭补助标准核算实施细则》中，对保障对象的分类、保障人口的确认、家庭纯收入的核算、家庭补助标准的计算都作出了明确的规定。这些政策性措施的出台，使低保工作做到了进退有标准，管理有规范，操作有程序，每一个环节都有章可循，有法可依，为基层工作人员提供了具有可操作性的政策依据，有效地促进了城乡低保工作规范化管理。

    （二）健全了两项机制，确保监督落实

    1、健全低保管理规范化运行机制。为了方便困难群众申请低保，保证低保工作的公开、公平、公正，我们对低保所有的运作程序进行了规范化管理。一是规范了审批程序和时限。城市低保每月审批一次，农村低保每年审批一次。这样既方便了群众申报，又提高了低保工作效率。二是规范了低保分类管理制度。我们将城市低保家庭分成了三类进行管理，一类为“三无”人员，按最低生活保障标准全额发放保障金，每年复查一次；二类为贫困人群，属于家中无劳动力、重病重残或遇有天灾人祸等人员，这类人员尚有部分收入，但难以维持家庭基本生活，按保障标准差额发放保障金，每半年复查一次；三类为有劳动能力人员，如失业、下岗、待业等各类人员，随时有就业机会或其它临时性收入，变化可能性大，每3个月复查一次，实施重点管理。农村低保实行“按标施保”，严格执行《云梦县农村低保“五类”必须、“八类”不准纳入规定》，坚持“实事求是、科学定标、算评结合、以算为主、按标施保、差额补助、动态管理、应保尽保、阳光操作、公平公正”的原则。三是规范了低保年审制度。我们把每年的4-6月份定为“年审月”，审查对象为所有领取低保金的人员。实施年审时低保对象要重新提出申请，填写年审表，提供有关证件，重新审核、审批。通过这种彻底的年审，使一些收入产生变化隐瞒不报、人户分离、对象死亡等问题能及时发现，各类条件不符合的人员得到集中清除，应纳入的困难对象及时被纳入保障范围。

    2、健全低保工作多层面监督机制。为使低保工作阳光化规范运作，我们建立了多层面的监督体系。一是充分发挥社会舆论的民主监督作用。通过云梦电视台、云梦民政网、孝感晚报（云梦民政版）、社区（村）公开栏、宣传单等形式实行“四公开”：即保障政策公开、办事程序公开、保障对象公开、保障金额公开，激发社会力量的监督热情。二是发动群众积极参与低保日常管理。在每个村（社区）成立了由熟悉当地情况、责任心强的村干部、党员、离退休老同志、包片民警、低保代表等人员组成的低保民主评议小组，低保审批必须经过民主评议，实行收入财产核实和日常监督责任联签制。三是县民政局设立了专门的监督工作机制。建立了举报投诉、信访接待、信息反馈制度，加大了对违规违纪行为的处罚力度。

    （三）强化了三条措施，确保应保尽保

    1、准确认定低保对象资格。收入核定是认定低保资格的关键，我们规定居民申请低保时，先签订授权书，由县居民家庭经济状况核对中心对其家庭财产和收入状况进行核对。同时，为减少申请审核审批过程中的随意性，我们对每项认定结果所涉及到的工作人员都建立了责任追究制。入户调查时，由调查人将调查的详细情况填写在调查表上，并签字予以确认，发现“关系保、人情保、错保”时，依据“谁调查、谁签字、谁负责”的原则进行责任追究。在低保认定过程中要求所有经办人员做到“三个不批、四项杜绝、五项清楚”，三个不批：社区（村）和乡镇没有入户调查的不批，证明材料不全的不批，没有进行家庭信息比对，无核对报告的不批；四项杜绝：即杜绝感情用事，优亲厚友；杜绝弄虚作假，虚报瞒报；杜绝怕麻烦，踢皮球，互相推诿；杜绝矛盾上交；五项清楚：家庭成员人数清楚，家庭致贫原因清楚，家庭成员基本职业技能清楚，家庭成员就业情况清楚，家庭收入来源清楚。

    2、积极扶持低保对象脱贫。帮助贫困人群逐步摆脱困境是实行低保的目的。为此，我们借助乡镇“一门受理、协同办理”服务大厅建立了劳动就业、低保等办事窗口，为有劳动能力的贫困家庭建立健全了劳动能力档案，方便低保申请人员积极就业。这项措施不但使有劳动和就业愿望无就业门路的低保人员开阔了思路，提高了就业技能，还使一些隐性就业难以核实人员因无法坚持参加培训而主动退出低保。为解决贫困家庭生活上的其它困难，我们积极协调相关部门，制定了低保家庭就学、就业、住房、医疗、电费、消费、收视费补贴和法律援助等一系列优惠性政策措施，使低保家庭在生活的各个方面都感受到了政府和社会的温暖。

    3、扎实狠抓低保队伍建设。队伍建设是低保工作规范运行的基础。几年来，我们一直把解决低保机构、经费、人员问题作为一项重要工作来抓。一是完善了低保工作机构。在县政府的高度重视下，成立了云梦县城乡低保中心和云梦县居民家庭经济状况核对中心，各社区和村都成立了低保工作站，配备了专职低保协管人员。二是加强了低保工作人员培训。我们每年举办两次业务培训班，对全县低保工作人员及时进行业务培训，提高基层管理人员的业务能力和政策水平。三是落实了工作经费。县政府在财力十分紧张的情况下，每年列支了低保工作经费80万元，并确保按时足额到位。

    （四）实施了四化管理，确保统一规范

    1、对象管理动态化。动态管理是低保规范化管理的核心和难点。只有实现有效的动态管理，才能实现真正意义上的应保尽保。在城乡低保制度的建立和发展过程中，由于受“低标准、广覆盖”指导思想的影响，部分人片面理解“应保尽保”原则，因而在低保制度的建立和发展过程中存在着一些不容忽视的问题，突出表现在保障对象和补助标准的准确性上。为此我们始终把动态管理作为规范化管理的重点来抓，从核查工作入手，一方面以定期入户核查、随时抽查为主，年度审查为补充，全面及时掌握保障对象的收入变化情况；另一方面公开举报电话，加大公开公示力度，在每个村和社区设立公开公示栏，对保障对象常年公示，广泛接受群众监督，确保保障对象能进能出，保障标准可升可降。

    2、资金发放社会化。我们采取部门联动、一步到位的方式，减少中间环节，实现了低保金的社会化发放，直接将低保金打到个人帐户，杜绝了拖欠、克扣、乱收费等现象的发生，方便了低保对象按时足额领取低保金。

    3、信息管理网络化。我们将低保人员家庭的详细情况全部录入湖北省社会救助管理系统，实行了低保信息网络化管理。

    4、档案管理制式化。为了使全县城乡低保档案规范有序，我们自建立城乡低保档案之日起，就明确低保档案必须坚持“三个统一”：统一格式、统一内容、统一制作；低保档案为低保的核查工作提供了重要的依据，通过查阅档案，可以很快确定核查重点，做到对该享受低保的做到“一户不漏”，切实维护了低保家庭的切身利益。 

    三、存在的主要问题及原因

    （一）基层人员偏少，部门配合不够。建立城乡最低生活保障制度，是一项庞大而又复杂的社会工程，涉及到社会的方方面面，仅仅依靠民政部门去动员组织落实是远远不够的，特别是乡镇民政办力量薄弱。现在各乡镇民政办一般只有两个人，要管理优抚对象、救灾救济、五保供养、城乡低保、农村孤儿等工作，平均每人直接服务对象有近千人，再加上政府交办的一些临时性、突发性、协调性等工作，导致城乡低保工作服务质量难以有效满足群众的需要。

    （二）资金运转滞后，保障力度不够。保障资金的支持，是开展城乡最低生活保障的基础。虽然目前有中央和省级财政拨款，但地方由于财力有限，没有按上级要求按上年度一般性财政收入的0.8%—1.5%纳入财政预算，造成配套资金难以及时足额到位，再加上各银行要完成存款任务，低保专款拨到银行后不能及时上帐，影响了低保金的按时发放，低保对象对此意见较大。

    （三）政策理解偏差，思想认识不够。低保政策的核心是家庭人均收入、家庭人口、户口性质。但部分群众尤其是下岗、失业人员，残疾人对政策片面理解，认为自己下岗了、失业了、残了就要享受低保，不提家庭其他成员的收入，不以家庭为单位计算人均收入，享受不到低保就上访、吵闹，甚至对低保政策持有怀疑态度，在一定程度、一定范围内造成一些不好的影响。部分下岗、失业人员重新就业后，家庭上入发生了变化，已不属于低保对象，却不告知管理部门及时停发保障金，退出保障范围，错误地把下岗、失业和再就业对立起来，把在企业工作期间的收入认为是“收入”，自谋职业的收入不认为是“收入”。有的群众把低保当作永久性的福利，可以终身享用，甚至称作“低保工资”，有劳动能力不靠劳动致富，安于政府救济，想着拿低保吃“财政皇粮”。更有甚者，认为低保金是政府的钱，不拿白不拿，即使不符合低保条件，也想方设法托关系找门路吃低保。有的企业在破产拍卖租赁时，为了安定职工情绪，不管职工生活状况好坏，不加区别地把全体职工都作为低保对象要求政府低保，给职工许诺的期望值高，一旦达不到，导致部分职工上访。有的企业不负责地告诉职工只要生活困难都可享受低保，甚至出具不真实的收入证明，鼓励职工吃低保，把企业应尽的责任也推给了政府。还有部分政府工作人员不了解低保政策，在和职工对话中出现一些错误解释，诸如：房屋拆迁、土地补偿、企业改革、民办教师、长期上访计划生育后遗症等等，什么问题都承诺给予低保解决，给低保工作增加了难度。《社会救助暂行办法》虽然对骗取低保金的行为作出了处罚规定，但在实际操作工程中难以执行。

    四、几点建议

    （一）加大政府主导力度，进一步提高党委政府对社会救助工作建设的重视程度。根据《社会救助暂行办法》的要求，县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规化，建立健全政府领导，民政牵头，有关部门配合，社会力量参与的社会工作协调机制。要求各乡镇政府要充实基层民政办力量，每个乡镇民政最低配备3—5人，做到有人办事。

    （二）加大资金投入力度，进一步夯实城乡最低生活保障的基础。要建立低保资金配套到位、及时进入专户，按时发放的运作机制，县人大在审议财政预算时应对低保预算予以关注，使职能部门不再为落实政策、执行政策、解决资金缺口发愁。县政府要制定制约机制，严格按“民政部门核定对象、财政部门核拨资金、银行代发资金”的模式规范运行。

    （三）加大扶贫帮困力度，进一步增强帮扶的针对性。要在全面掌握致贫原因的基础上，因人而异分类帮扶。对缺乏发展基础条件的贫困人口，要结合上级对我县实行的区域性扶贫开发，有针对性地调整到目标扶贫，给予一些发展的基础条件。对因病返贫的人口，提供发展的启动资金，给他们必要的精神鼓励和政策帮扶。对那些有劳动能力的低保对象进行必要的知识援助和精神援助，鼓励并帮助他们自谋职业，让他们树立“享受低保不受歧视，退出低保十分光荣”的意识，使他们早日脱保，尽快致富。

    （四）加大退出机制的建立力度，进一步发挥低保制度激励与约束的作用。“特殊群体”或“非常进入”都将破坏低保制度的公正性，引发新的社会不公。要加大力度查处“假低保”，要进行“真问责”，决不能把贫困户的“救命钱”变成富裕户的“零花钱”。同时，要健全低保退出机制，通过居民家庭经济状况核对机制，及时了解低保家庭收入的变化情况，一旦受助家庭人均收入超过低保线，则应及时取消其享受低保。