关于湖北省云梦县社会化养老事业发展的调查

     随着人口老龄化和留守老人的不断加剧，“421”家庭的养老负重越来越大，传统的以居家养老为主的养老格局正在发生新的变化，如何进一步加强养老服务体系建设，建立与我县老年群体养老服务需求增长相适应的服务队伍、内容、方式、网络及管理体制，为老人提供全方位、多元化、深层次的养老服务，是当前摆在我们面前的亟待解决的难题，按照云梦县人民政府关于加快发展养老服务业建设要求，县民政局组织专门力量对全县养老服务业的发展现状进行了调研，结合外地的做法和经验，就我县发展养老服务业提出对策建议。

    一、云梦养老事业发展的现状

    云梦辖12个乡镇、1个经济开发区，国土面积604平方公里，是全省国土面积最小、人口密度最大的县市。现有人口57.88万人， 60岁以上老年人97162万人，占总人口16.79%，其中60岁-65岁以上老年人31716人，占总人口5.48%，65岁以上老年人65446人，占总人口11.3%。（根据联合国的统计标准，如果一个国家60岁以上老年人口达到人口总数的10%，或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，那么，这个国家就是人口老龄化国家）。很显然,中国已步入人口老龄化国家。而云梦老龄化更是上演“加速度”，平均每5年有2.1万多人迈入老年人行列，而且，每年以1.19个百分点的加速度增长。近年来，县委、县政府积极探索社会化养老服务的新方法、新途径，在养老事业发展上取得了长足进步。

    1、机构养老步伐加快。近年来，县委、县政府认真落实《关于加快发展养老服务业的实施意见》，将养老机构建设纳入经济社会发展总体布局，纳入县政府为民实事工程，不断加大投入，推动养老机构设施、条件明显提升。①投资5000余万元，建成占地面积100亩，绿化面积30000平方米的花园式社会福利中心。②投资1800余万元，建设社区养老服务中心和农村日间照料中心。③投资2500余万元，改造升级8所乡镇福利院。④鼓励和支持民办福利机构发展，投资300万元的民办福利机构“夕照红枫”敬老院建成并投入使用。目前，全县养老服务机构13个，其中公办服务机构12个（1个县社会福利中心、11个农村福利院）；民办服务机构1个（夕照红枫敬老院）。社区养老服务中心15个，农村日间照料中心20个。全县共有养老床位2450张，每千名老人拥有养老服务床位26.3张。

    2、养老模式不断创新。云梦90%以上的老人选择在家养老，以家庭为单位，通过“子女赡养”的传统模式养老。但还有一些“留守老人”、“孤寡老人”、“困境老人”需要政府、社会伸出援助之手，着重解决吃饭、照护和看病等方面的问题。近年来，创新养老模式，不断提升养老服务水平，初步形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。依靠县福利中心为118名城镇无劳动能力、无经济来源和无法定赡养义务人的“三无”老人集中供养；依赖乡镇农村福利院为农村348名“五保”老人提供衣、食、住等基本养老服务，实现自愿集中供养的“五保”对象基本得到集中供养、分散供养的“五保”对象政府托底生活、住房、医疗保障；依仗民办养老服务机构为社会自费代养老人提供养老照料、助医、陪聊等方面的服务；依托社区养老服务中心、农村日间照料服务中心，不断拓展多元化养老服务新模式。支持社区（村）建立健全居家养老服务网点，提供“离乡不离家、养老不离土”的养老服务。云梦县道桥镇新堤村“幸福院”（日间照料服务中心）探索送餐、陪聊、助医、购物、娱乐等为一体的养老模式，得到了省民政厅的高度肯定，受到当地老年人的青睐。分别占全县2500名、208名的13.92%、56.73%。

    3、惠老政策有效落实。贯彻落实“五保”供养政策，城市“三无老人”提升到每人每月500元；农村“五保”集中供养和分散供养统一提升到每人每年7200元。老人基本生活得到较好保障。实施老年人关爱工程，将全县60岁以上农村老人按每人每月70元的标准发放基础养老金；80岁以上高龄老人补贴纳入当年政府“十件实事”之一。贯彻落实老年人优待政策，对60岁以上老年人实行免费乘坐公交车、免费体检等优待政策；对 “三无”老人，农村“五保”老人每年进行集中医疗投保，并启动实施老年人意外伤害保险。同时，成立社区（村）老年协会，形成县、乡、村三级老年人服务网络。健全老年人法律援助制度，在县法律援助中心设立老年工作站，切实维护老年人合法权益。持续开展五届黄香孝文化节，广泛开展“十大孝子”、“敬老文明号”等评选活动，在全社会营造了尊老敬老的良好氛围。

    二、养老服务业发展趋势

    从我县养老服务发展现状来看，养老服务业在“老”、“养”、“业”等方面体现出多元化、个性化的变化趋势。一是“老”的结构发生变化。老人“年轻化”趋势明显，按60周岁作为老年的划分，老人的“身体年龄”越发壮年，“心理年龄”更是年轻。老人“高龄化”趋势凸显，全县80岁以上老年人12156人,占老年人口的12.5%;全县70-79岁老人27594人,占老年人口28%;再过几年,这批老人也将进入高龄行列,可以预料未来高龄老人的数量和占比还将进一步增加。二是“养”的需求发生变化。现在老年人的需求不仅局限于“吃饭穿衣”，而且有更具个性化的养老差异需求。生活不能自理的老年人需“护养”，身体有恙的老人需“医养”；身健体壮的老人需“劳养”，敏而好学的老人需“学养”，乐于休闲的老人需“乐养”。三是“业”的形态发生变化。养老服务业从政府主导向社会化、公益性向市场化，事业性向产业化转变。我县“夕照红枫”敬老院以私营形式实行市场化运行，并逐步向产业化发展。

    三、存在的突出问题

    由于受到经济条件、传统观念等因素制约，当前我县养老服务与国家和社会要求及老年人需求相比还存在一定的差距。一是养老观念有待转变。受传统“养儿防老”观念影响，我县绝大多数老年人选择家庭养老。一些“五保老人”、“空巢老人”、“独居老人”，由于“恋家情结”，哪怕生活不能自理，也不愿入住养老机构，他们的生活、安全问题令人堪忧。一些子女认为“有儿有女送进养老院代养是不孝”，机构养老尚未被社会广泛接受。二是养老布局有待完善。随着城镇化步伐加快，农村老人大量随子女迁入城镇，城区养老机构由于配套设施不足，加之民办养老机构发育不成熟，接待能力有限，城区往往“一床难求”；乡镇福利院由于覆盖范围广，设施简陋，封闭管理，难以满足部分偏远行政村老年人就近养老的需求，大量养老床位处于闲置状态。三是养老水平有待提升。目前，养老服务仅仅停留在照顾老人们的生活起居，离主动为老年人提供生活照料、医疗服务、精神慰藉、文化教育等全方位的养老服务还有较大的差距。四是养老投入有待加大。现有养老机构以政府投入为主，民间力量投入不足，投资主体比较单一，资金投入有限。据测算，全县完善养老机构床位、相关功能室等配套设施、保障老年人供养经费以及正常运转，每年财政支出达570多万元，对县级财政来说，是一笔不小的数目，财政压力较大。

    四、下一步工作建议

    加快发展养老服务事业，不但满足日益增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。近年来，中省相继出台多项支持发展养老服务事业的政策，我县将抢抓政策机遇，满足多样化的养老服务需求。

    1、优化供给结构，健全养老体系。在居家养老服务方面，健全居家养老服务网点，引导居家养老服务企业和机构，为居家老年人上门提供基本服务；鼓励发展家政服务，为老年人提供定制化、个性化服务；不断丰富居家养老服务内容，提升服务水平，夯实居家养老在养老服务体系中的基础作用。在社区养老服务方面，严格按照人均用地不少于0.1平方米的标准，合理规划养老服务设施；加快社区养老服务中心、农村日间照料中心、老年人活动中心等养老服务基础设施建设；拓展社区（村）文化广场、党员群众活动中心等公共设施服务功能，实施社区无障碍环境改造，加快改造与老年人日常生活密切相关的公共设施。在机构养老方面，统筹建设各类养老机构，挖掘现有各类资源，降低养老机构的空置率，鼓励对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造兴办养老机构，着力解决失能老人、高龄老人和空巢老人入住养老机构难的问题。

    2、创新养老方式，推动医养结合。积极推进医疗卫生和养老服务相结合，助力“健康中国”建设。建立“医养结合”机制。鼓励养老机构与医疗卫生机构开展多种形式的协议合作，建设医疗养老联合体，为老年人提供一体化的健康养老服务。兴办“医养结合”机构。鼓励社会力量按相关规定申请开办医养结合机构，建成一批兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的养老机构，建立健全“医养结合”网络。推动服务融合。支持“医养结合”机构延伸服务触角，为老年人建立健康档案，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等医疗服务，推进远程医疗服务。

    3、完善扶持政策，强化养老保障。完善相关政策。实施税费减免、土地供应等多项优惠政策，建立健全财政补贴、融资贷款等扶持政策，吸纳更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。加大财政投入。将养老事业发展纳入公共财政预算，按照相关规定安排足额资金，建立与经济发展，与社会养老需求同步增长的财政动态投入机制。健全“保险养老”。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。推行“财产养老”。发挥土地、住房以及财产性收入的养老保障作用，鼓励老年人通过住房“倒按揭”、土地承包租赁等方式，用于养老资金支出。

    4、坚持分类施策，深化养老改革。加快转变政府职能，减少行政干预，加大支持和引导力度，激发各类主体投入养老服务事业。加快“民营化”步伐。稳妥实施“公办民营”改革，将部分公办养老机构转制为企业，适度降低公办养老机构在养老服务体系中所占的比重。拓展公办养老职能。承担政府“兜底”责任，持续将城市“三无”、农村“五保”、失能半失能、低收入等经济困难老人纳入公办养老服务范围。同时，根据公办养老机构各自的特点和优势，建设医养结合型、“专科”型养老机构，不断提高养老服务质量和效益。（载于2016年第9期《湖北民政》）